陈某、宜昌市公安局伍家岗区分局公安行政管理:治安管理(治安)二审行政判决书

上诉人（原审原告）陈某，女，xxxx年xx月xx日出生，汉族，户籍地:宜昌市。住所地：宜昌市西陵区。被上诉人（原审被告）宜昌市公安局伍家岗区分局。地址：宜昌市伍家岗区夷陵大道***号。法定代表人张铁瑜，该分局局长。出庭负责人李久成，该分局副局长。委托诉讼代理人潘松枝，该分局民警。特别授权代理。委托诉讼代理人李向军，该分局民警。特别授权代理。被上诉人（原审被告）宜昌市公安局。地址：宜昌市伍家岗区城东大道***号。统一社会信用代码：1142050001110004XH。法定代表人程建宏，该局局长。委托诉讼代理人邹爽，该局民警。一般授权代理。委托诉讼代理人房俊，该局民警。一般授权代理。

原判认定，2017年6月20日下午14时许，陈某伙同他人到宜昌市伍家岗区信访局，以其前夫杨业刚进京非访被相关单位扣留为由向宜昌市伍家岗区信访局要人。期间，信访局局长戴亨俐在信访区域接待信访群众，陈某不顾信访秩序，强行打断、阻碍戴亨俐与信访群众的谈话，不听戴亨俐的解释与劝告，坚持要求信访局交出其前夫杨业刚等非访人员，并扬言如果宜昌市伍家岗区信访局不交出这些非访人员，将伙同非访人员到宜昌市人民政府要人，其行为严重影响了宜昌市伍家岗区信访局正常办公秩序。2017年6月21日，伍家公安分局以陈某涉嫌煽动、策划非法集会、示威、游行到陈某位于本市西陵区的经营所在地，将陈某传唤至宝塔河派出所接受调查。当日，对陈某涉嫌于2017年6月20日到宜昌市伍家岗区信访局扰乱正常工作秩序的行为进行受案调查。2017年6月22日，伍家公安分局认为陈某的行为构成扰乱单位秩序的违法行为，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项之规定，对陈某作出宜伍公（宝）行决字〔2017〕1006号行政处罚决定，决定对陈某行政拘留七日。同日，向陈某送达行政处罚决定。陈某对该行政处罚决定不服，2017年8月11日，向宜昌市公安局申请行政复议，该局于当日受理。经过审查，宜昌市公安局于2017年11月7日作出宜公复决字〔2017〕27号行政复议决定，维持伍家公安分局作出的宜伍公（宝）行决字〔2017〕1006号行政处罚决定。陈某不服，于2017年11月17日向原审法院提起行政诉讼。陈某认为，2017年6月20日14时10分许，本人到宜昌市伍家岗区信访局信访，未见到信访局的工作人员，于14时32分离开信访局，离开时间是在宝塔河派出所被问询时，警察看了监控视频后告知本人的。次日上午9时许，本人在店面经营，突然来了三名便衣警察，在没有出示任何证件的情况下，强行抢走本人和未成年女儿的手机并把本人带到大公桥派出所，后换车换人把本人带上警车送到了宝塔河派出所，进行问询，其理由是涉嫌组织、策划、煽动、示威游行。被问询24小时里，警察给本人戴手铐，中、晚饭不给吃，晚上8点多，本人提出抗议才吃到饭。警察在无任何证据，不给问询手续的情况下，说本人态度不好，要处罚。同年6月22日上午10时许，宝塔河派出所的四名警官给本人戴上手铐送往仁和医院体检，后回到宝塔河派出所。11时，警察拿来《行政处罚决定书》，决定拘留本人七天。因伍家公安分局的所作所为完全是造谣诬陷，所以本人拒签。同年8月11日，向宜昌市公安局申请复议，复议过程中，宜昌市公安局于10月9日向本人送达文书，说“案件复杂，需要延期30天”，11月7日，送达复议决定书。复议结果是维持伍家公安分局的处罚决定，本人拒签。作为公民，本人有权通过正常程序到信访局询问丈夫有关事项。本人在信访局的短时间里，无违法行为，伍家公安分局编造事实和证据，非法剥夺本人的人身自由，造成巨大伤害，请求法院判决：1、撤销伍家公安分局作出的宜伍公（宝）行决字〔2017〕1006号行政处罚决定和宜昌市公安局作出的宜公复决字〔2017〕27号行政复议决定；2、二被告向原告赔礼道歉并赔偿经济损失、精神损失和诉讼费共计5万元；3、二被告向原告登报道歉，恢复名誉。陈某在本案开庭前，向原审法院递交调取证据申请：1、2017年6月20日下午14时10分许至14时32分其在宜昌市伍家岗区信访局的监控录像。2、2017年6月21日至22日其在宝塔河派出所被询问24小时的监控录像。原审法院准许后，分别要求宜昌市伍家岗区信访局、伍家公安分局提供上述监控录像。2017年12月18日，伍家公安分局出具书面回复：因其单位监控录像录制保存形式为循环覆盖，2017年6月20日监控视频已被覆盖，无法调取、提供。2017年12月20日，伍家岗区信访局出具说明：该局虽有监控设备，但因设备故障，未能录制2017年6月20日的监控视频。原判认为，县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。公安机关有对扰乱公共秩序，尚不够刑事处罚的依法给予治安管理处罚的职责。伍家公安分局具有作出公安行政处罚决定的法定职责。本案审查的行政行为是伍家公安分局作出的宜伍公（宝）行决字〔2017〕1006号行政处罚决定及宜昌市公安局作出的宜公复决字〔2017〕27号行政复议决定。本案争议的焦点：一是伍家公安分局是否存在“跨区抓人”的行为；二是陈某是否具有受到治安管理处罚的违法行为；三是宜昌市公安局作出的宜公复决字〔2017〕27号行政复议决定是否符合法律规定；四是关于伍家公安分局未保存案发当日监控视频资料的行为是否合法。一、《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖，由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。本案陈某的违法行为地发生在宜昌市伍家岗区信访局，属伍家岗辖区，伍家公安分局具有本案的管辖权。第五十二条规定，询问违法嫌疑人，可以到违法嫌疑人住处或者单位进行，也可以将违法嫌疑人传唤到其所在市、县内的指定地点进行。伍家公安分局在陈某经营场所将其传唤至宝塔河派出所内进行询问、调查，符合上述法律规定。陈某认为伍家公安分局存在“跨区抓人”违法行为，不符合客观事实。二、陈某是否具有受到治安管理处罚的违法行为。伍家公安分局在作出行政行为前，按照《公安机关办理行政案件程序规定》进行了受案登记、行政处罚告知等。在行政处罚告知笔录上，因陈某拒绝签字，由伍家公安分局的工作人员签名注释，并将处罚的事实、理由、依据和当事人的陈述申辩权一并告知了陈某，其程序合法。《信访条例》第二十条规定，信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集。伍家公安分局通过对事发当时的信访人员胡兴华及宜昌市伍家岗区信访局局长戴亨利、工作人员罗高林的询问，认为陈某的行为严重扰乱信访场所正常办公秩序，属违法行为，故依法给予其行政拘留七日的处罚，其依据的基本事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确。三、宜昌市公安局作出的宜公复决字〔2017〕27号行政复议决定是否符合法律规定。宜昌市公安局在收到陈某的行政复议申请后，依照法律规定的程序，对全案进行了审查，并在法律规定的时限内依法作出了行政复议决定，认定事实清楚、适用依据正确，程序合法。四、关于伍家公安分局未保存询问陈某当日监控视频的行为是否合法。《公安机关办理行政案件程序规定》第六十三条第三款规定，询问时，可以全程录音、录像，并保持录音、录像资料的完整性。依据该规定，公安机关办理行政案件，询问当事人时，可以全程录音、录像，但并非一定要录音录像并予以保存。据此，其行为并无不合法之处。综上，陈某主张撤销伍家公安分局作出的宜伍公（宝）行决字〔2017〕1006号行政处罚决定和宜昌市公安局作出的宜公复决字〔2017〕27号行政复议决定，没有事实依据，理由不能成立。对陈某提出的要求伍家公安分局、宜昌市公安局向其赔礼道歉、赔偿经济损失和精神损失并向其登报道歉，恢复名誉的请求，因伍家公安分局、宜昌市公安局不存在违法行政行为，陈某的诉讼请求不予支持。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定判决:驳回原告陈某的诉讼请求。案件受理费50元由原告陈某承担。上诉人陈某不服原审法院的上述判决，向本院提起上诉称：1、一审法院认定的事实和公安机关认定的事实不清，证据不足。胡兴华、罗高林、戴亨俐的证言在时间上相互矛盾，认定上诉人扰乱单位秩序错误。2、伍家公安分局和宜昌市伍家岗区信访局故意销毁信访局现场监控录像的重要证据，应当认定违法事实不能成立。3、宜昌市公安局对上诉人作出的行政复议决定是打击迫害信访人，是违反中央规定的违法行为，应当依法撤销。另外，伍家公安分局对于本人在宝塔河派出所被关押24小时、被强行戴手铐、不给中饭吃，在仁和医院做体检，当着众人的面一直戴手铐，在去拘留所途中一直戴手铐的行为违法。请求二审法院判决：1、撤销宜昌市伍家岗区人民法院作出的（2017）鄂0503行初22号行政判决；2、撤销伍家公安分局对上诉人作出的宜伍公（宝）行决字〔2017〕1006号行政处罚决定书和宜昌市公安局作出的宜公复决字〔2017〕27号行政复议决定；3、二被上诉人向上诉人赔礼道歉并赔偿上诉人的经济损失、精神损失、诉讼费共计5万元；4、被上诉人向上诉人登报道歉，恢复名誉。被上诉人伍家公安分局答辩称：上诉人的行为违反《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项之规定，构成扰乱单位秩序的违法行为。伍家公安分局作出的宜伍公（宝）行决字〔2017〕1006号行政处罚决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。上诉人的上诉理由不能成立。请求二审法院驳回上诉，维持原判。被上诉人宜昌市公安局答辩称：本局受理上诉人的复议申请以后，依照《中华人民共和国行政复议法》规定作出维持伍家公安分局的处罚决定，并将文书送达给上诉人。被上诉人伍家公安分局作出的宜伍公（宝）行决字〔2017〕1006号行政处罚决定和本局作出的宜公复决字〔2017〕27号行政复议决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，内容适当。上诉人的上诉理由不能成立，上诉请求不应支持。请求二审法院驳回上诉，维持原判。当事人向原审法院提交的证据已随案移送本院，本院经审理查明的事实与原审相同。
上诉人陈某因诉被上诉人宜昌市公安局伍家岗区分局（以下简称伍家公安分局）、宜昌市公安局治安行政处罚、行政赔偿及行政复议一案，不服宜昌市伍家岗区人民法院于2018年6月5日作出的(2017)鄂0503行初22号行政判决，向本院提起上诉。本院于2018年8月8日受理后，依法组成由审判员钟波担任审判长，审判员胡振元，代理审判员周铁金参加的合议庭，于2018年8月31日公开开庭审理了本案。上诉人陈某，被上诉人伍家公安分局副局长李久成及委托诉讼代理人潘松枝、李向军，被上诉人宜昌市公安局的委托诉讼代理人邹爽、房俊等到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

本院认为，本案的被诉行政行为是：1、伍家公安分局于2017年6月22日作出的宜伍公（宝）行决字〔2017〕1006号行政处罚决定。2、宜昌市公安局于2017年11月7日作出的宜公复决字〔2017〕27号行政复议决定。本案应审查的范围是：1、伍家公安分局是否享有作出治安行政处罚决定的职权。2、宜昌市公安局是否享有本案行政复议的职权。3、伍家公安分局作出的宜伍公（宝）行决字〔2017〕1006号行政处罚决定和宜昌市公安局作出的宜公复决字〔2017〕27号行政复议决定是否合法，即认定事实是否清楚，证据是否充分，适用法律、法规是否正确，程序是否合法。4、上诉人的行政赔偿及恢复名誉的请求是否应当支持。当事人的争议焦点是：1、陈某是否存在扰乱宜昌市伍家岗区信访局秩序的违法行为。2、陈某的诉讼请求是否应得到支持。一、被上诉人伍家公安分局作出的宜伍公（宝）行决字〔2017〕1006号行政处罚决定合法。1、被上诉人伍家公安分局对本案享有管辖权及行政处罚的法定职责。《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第一款规定，县级以上各级人民政府公安机关负责本区域内的治安管理工作。第九十一条规定，治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定。《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。陈某的违法行为地在宜昌市伍家岗区信访局，该区域的治安管理工作由伍家公安分局负责，因此，伍家公安分局具有负责本行政区域内的治安管理工作、行政案件的管辖权以及治安行政处罚的法定职责。2、被上诉人伍家公安分局作出的宜伍公（宝）行决字〔2017〕1006号行政处罚决定认定事实清楚，适用法律正确。《信访条例》第二十条规定，信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项规定，扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。第九十五条规定，治安案件调查结束后，公安机关应当根据不同情况，分别作出以下处理：（一）确有依法应当给予治安管理处罚的违法行为的，根据情节轻重及具体情况，作出处罚决定。违法行为是指违反国家现行法律规定，危害法律所保护的社会关系的行为。扰乱单位秩序是指扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的行为。行为人往往企图通过实施这种行为给机关、团体、企业、事业单位施加压力，制造事端，以实现自己的不合理要求或者发泄不满情绪。情节较重，一般是指多次扰乱单位秩序或者造成较大影响、较严重后果的情形。本案伍家公安分局对陈某的处罚是否正确，首先应明确陈某是否违反《中华人民共和国治安管理处罚法》，是否存在扰乱单位秩序的违法行为，即陈某是否存在故意扰乱宜昌市伍家岗区信访局工作秩序的违法行为。本案中，根据证人、当事人的陈述等证据证实，陈某伙同他人到宜昌市伍家岗区信访局，以其前夫进京非访（涉军信访）被相关单位扣留为由向宜昌市伍家岗区信访局要人，不遵守信访秩序，强行打断、阻碍戴亨俐与信访群众的谈话，不听戴亨俐的解释与劝告，坚持要求宜昌市伍家岗区信访局交出其前夫等非访人员，并扬言如果宜昌市伍家岗区信访局不交出这些非访人员，将伙同非访人员到宜昌市人民政府要人，其行为严重影响了宜昌市伍家岗区信访局的正常办公秩序，陈某的行为具有违法性。伍家公安分局提交的证据能够相互印证，上诉人未提交相反证据予以证明，伍家公安分局对陈某违法行为的认定事实清楚，证据确实、充分，作出的处罚决定适用法律正确。上诉人认为其没有在工作时间扰乱单位秩序，不应受到行政处罚的上诉理由不能成立。陈某以实现自己的不合理要求或者发泄不满情绪，给宜昌市伍家岗区信访局施加压力，造成相关行政机关维稳压力大，影响较坏，属于情节较重。伍家公安分局根据陈某违法行为的情节轻重，对其作出行政拘留七日的处罚决定并无不当。关于上诉人提出伍家公安分局和宜昌市伍家岗区信访局故意销毁现场监控录像等重要证据，应当认定上诉人不存在违法事实的问题。视听资料是认定案件事实的一种证据，但不是唯一证据。只有经法庭审查属实的证据，才能作为认定案件事实的根据。在没有监控录像的情况下，可依据证人证言、当事人的陈述作为认定案件事实的根据。上诉人认为没有现场监控录像就不应当认定上诉人存在违法事实的理由不能成立。关于上诉人提出伍家公安分局对上诉人在宝塔河派出所被关押24小时、被强行戴手铐、不给中饭吃，在仁和医院做体检，当着众人的面一直戴手铐，在去拘留所的路途中一直戴手铐行为违法的问题。伍家公安分局在执法过程中是否存在使用警械不当的问题，上诉人可向其主管部门或监察部门举报，该问题不属于本案的审理范围。3、被上诉人伍家公安分局在受理案件后，进行了调查、询问，收集了相关证据，履行了处罚前的告知程序，伍家公安分局作出宜伍公（宝）行决字〔2017〕1006号行政处罚决定并送达上诉人，程序合法。二、被上诉人宜昌市公安局作出的宜公复决字〔2017〕27号行政复议决定合法。1、被上诉人宜昌市公安局享有行使行政复议职权的主体资格和作出行政复议决定的法定职责。《中华人民共和国治安管理处罚法》第一百零二条规定，被处罚人对治安管理处罚决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。《中华人民共和国行政复议法》第十二条规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。陈某依法向被上诉人宜昌市公安局申请行政复议，被上诉人宜昌市公安局享有行使行政复议职权的主体资格和作出行政复议决定的法定职责。2、被上诉人宜昌市公安局作出的宜公复决字〔2017〕27号行政复议决定合法。根据《中华人民共和国行政复议法》及《中华人民共和国行政复议法实施条例》的规定，宜昌市公安局在收到陈某的《行政复议申请书》后，经审查依法受理并给伍家公安分局送达了《行政复议提交答辩通知书》。宜昌市公安局法制支队进行了审查，提出了审查意见，经宜昌市公安局分管领导同意，作出宜公复决字〔2017〕27号行政复议决定，并依法进行了送达，行政复议决定合法。关于上诉人提出宜昌市公安局对上诉人作出的行政复议决定违反中央规定，是打击迫害信访人，其违法行为应当撤销的理由不能成立，本院不予支持。三、关于上诉人提出的行政赔偿及赔礼道歉、恢复名誉的请求是否应当支持的问题。行政赔偿是指行政机关及其工作人员在行使职权过程中侵犯公民、法人或其他组织的合法权益并造成损害，国家对此承担的赔偿责任。本案中，伍家公安分局作出的宜伍公（宝）行决字〔2017〕1006号行政处罚决定和宜昌市公安局作出的宜公复决字〔2017〕27号行政复议决定合法，上诉人主张的行政赔偿、赔礼道歉、恢复名誉的请求无事实根据和法律依据，本院不予支持。综上，伍家公安分局作出的宜伍公（宝）行决字〔2017〕1006号行政处罚决定和宜昌市公安局作出的宜公复决字〔2017〕27号行政复议决定认定事实基本清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人的上诉理由不予采信，上诉请求不予支持，原审判决并无不当。经合议庭评议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人陈某负担。本判决为终审判决。

代理审判员　　周铁金