东方城东长康环保砖厂与东方市林业局行政处罚一审行政判决书

原告：东方城东长康环保砖厂，住所地：海南省东方市八所镇福久村东。
经营者：王加能，该厂负责人。
委托诉讼代理人：石磊，北京吴少博律师事务所律师。
被告：东方市林业局，住所地：海南省东方市八所镇东海路22号。
法定代表人：吴伟，该局局长。
委托诉讼代理人：苏汝秀，海南鳞州律师事务所律师。
委托诉讼代理人：李庆东，该局工作人员。

原告东方城东长康环保砖厂（以下简称长康砖厂）不服被告东方市林业局林业行政处罚纠纷一案，于2018年10月31日向本院提起行政诉讼。本院于同年11月2日立案后，于同月6日向被告东方市林业局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年11月29日公开开庭审理了本案。原告的法定代表人王加能及其委托诉讼代理人石磊，被告的委托诉讼代理人苏汝秀、李庆东到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告东方市林业局于2018年9月21日做出了东林罚书字[2018]第55号《林业行政处罚决定书》（以下简称55号处罚决定），认定原告未经林业部门批准，于2011-2012年间擅自在东方市八所镇福久村东面占用林地内建砖厂，已占用林地面积为19.39亩，违反了《海南经济特区林地管理条例》第三十二条规定；根据《海南经济特区林地管理条例》第三十八条处以下行政处罚：1、责令停止违法行为，限期3天内恢复原状；2、处每平方米150元的罚款，共计150元/㎡×666.67㎡/亩×19.39亩=1939009.70元。
原告长康砖厂诉称：原告于2009年8月18日通过承包的方式占有使用东方市福久村东面土地。后原告通过审批在涉案土地上建立砖厂，并于2012年10月16日注册成立，并占有使用涉案土地至今，原告类型为个体工商户。2018年9月28日，涉案地上建筑物被东方市人民政府和被告强制拆除。2018年9月21日，被告作出55号处罚决定。原告认为55号处罚决定认定事实不清。原告占有、使用涉案土地时，涉案土地不属于林地而是属于工矿用地。2009至2012年间，原告就涉案土地当时的现状已经向土地行政管理部门进行了审批备案，经过了土地所有人的同意，符合当时的土地利用总体规划，不属于违法用地。被告认定的事实明显与土地行政管理部门的调查不符，认定涉案土地属于林地用途及面积数的事实不清。55号处罚决定书罚款幅度过重。原告使用涉案土地经过土地行政主管部门审批，原告基于政府信赖利益保护。因土地行政管理部门后续调整土地利用总体规划导致涉案土地用途发生变更，使原告使用的涉案土地有林地，这一违法事实的发生不应由原告承担法律责任。故请求：1.判决撤销被告于2018年9月21日作出的东林罚书字[2018]第55号《林业行政处罚决定书》；2.本案诉讼费由被告承担。
原告长康砖厂提交的证据：1.转让承包土地合同书，证明2009年8月18日，原告负责人通过租赁方式取得经营产房及附属设施所占地块；2.海南省东方市企业固定资产投资项目备案表，证明备案表显示原告建设年产6千万匹环保砖厂一座，改建厂房和相关配套设施；3.关于东方市长康环保砖厂项目备案的通知，证明东方市发展和改革委员会称原告项目符合备案条件，同意建设并予以备案；4.东方市国土环境资源局出具的公文呈批单，证明东方市国土资源局就原告项目申请环评事项进行批示；5.营业执照，证明原告的营业执照；以上五份证据共同证明原告使用涉案土地投资建设砖厂经过政府职能部门的备案审批，办理了生产经营许可且注册在涉案土地。原告与涉案土地具有法律上的利害关系，原告是被告作出的行政处罚决定书的相对人，具备提起诉讼；6.东林罚书字[2018]第55号《林业行政处罚决定书》，证明被告作出涉案处罚决定书，是本案的适格主体；7.东方市福久村砖厂土地利用规划图，8.东方市福久村砖厂土地利用现状图，9.东国土资告字[2018]110号《行政处罚事先告知书》，以上三份证据共同证明原告使用涉案土地时，涉案土地的用途属于建设用地中的工矿用地，不属于林地。通过土地行政管理部门的调查，涉案土地现状并不都属于林地且林地面积数值与被告认定的面积数值不符;10.东方市福久村砖厂现状图，证明原告在涉案土地上建设砖厂时属于采矿用地，编号为204;11.东方市福久村砖厂规划图，证明原告在涉案土地上建设砖厂经东方市国土局指派的海南川海研究室测绘图证实原告使用的涉案土地属于工矿用地，编号为214；12.税收完税证明，其中包括的税种环境资源保护税两张，资源税九张，房产税三张，城镇土地使用税三张，原告自使用涉案土地建设砖厂后按照法律规定交纳了税费，尤其是城镇土地使用税、房产税和资源税。证明原告使用的涉案土地属于工矿用地，依据是中华人民共和国税种暂行条例，原告截取的2017年-2018年6月份完税证明。
被告东方市林业局辩称：第一，被告作出的55号处罚决定认定事实清楚，程序合法。原告虽然在投资建厂时向土地行政管理部门申报并经过所有人同意，但根据《中华人民共和国森林法实施条例》（实施日期2011.01.08）规定使用林地应当向林业行政机关提出申请，原告以2009年至2012年投资建设时已向国土部门申请应免予处罚的抗辩理由是不成立的;经被告勘察现场及GPS定点，总体占地面积为19.39亩。经比对《东方市林地保护利用总体规划》（2010-2020）发现原告占用的19.39亩地全部为林地，因此给予原告行政处罚事实清楚；被告对原告违法占用林地的行为处罚过程中进行现场勘查，拍照、调查询问了当事人及相关证人，送达了行政处罚事先告知书，并组织听证给原告充分的陈述、申辩的权利，最后才做出55号处罚决定，其全部程序符合《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定。第二、55号处罚决定书给与原告罚款1939009.70元有法可依。被告已查明原告占用林地19.39亩，被告根据《海南经济特区林地管理条例》第三十八条规定的处罚幅度，按每平方米150元给予原告罚款处罚符合法律规定。
被告东方市林业局提交的证据：1.东国土资函[2018]736号关于依法移送涉嫌非法占地建厂情况的复函，证明东方市国土资源局将本案移送被告调查处理的事实，也证明受理该案件是合法的；2.八所镇长康（福久）砖厂占地现场示意图，证明原告用地经比对东方市林地保护利用总体规定（2010-2020）图，确定占用林地19.39亩的事实；3.东林发[2018]9号关于责令停止非法占用林地的通知，证明被告发现原告非法占用林地后责令停止非法占地行为的事实；4.现场照片两张，证明原告占地的使用情况；5.项目地理位置图，证明原告位于东方市八所镇范围内的事实；6.现场勘查笔录，证明被告依法对原告的违法事实进行调查取证；7.林业行政案件权利义务告知书及询问笔录各三份，证明被告依法对原告的股东王加能、李柳仁及八所林业生态站站长文广阔进行询问了解原告经营情况；8.行政处罚事先告知书及送达回证，证明被告依法告知原告享有申请听证的权利；9.听证申请书，证明原告向被告申请组织听证的事实；10.东方市林业局行政处罚听证通知书，证明被告告知原告听证时间的事实；11.行政处罚听证会笔录，证明被告根据原告的申请举行听证会的事实；12.55号处罚决定及送达回证，证明被告给予原告行政处罚的事实；13.东林执法催字[2018]20号催告书，证明原告在被告作出行政处罚后，不给付罚款，被告催告的事实；14.责令限期拆除通知书，证明原告在被告作出行政处罚后，不拆除砖厂，被告责令拆除的事实；15.营业执照，证明原告在工商局的登记信息，也证明被告处罚的主体适当。
经庭审质证，原告对被告提供的证据1证明目的不认可，该案是由被告移送给东方市国土局进行查处，东方市国土局发现不属于自己查处范围后再将退还给被告，而不是东方市国土局主动移送；该证据只是政府职权部门对各自职权的说明，不能证明原告占用的涉案土地属于林地。证据2证明目的不认可，被告编制的东方市林地保护规划图和方案并未向社会公众告知，被告依据未公开未发布的示意图认定原告占用的涉案土地属于林地，不具有法律效力。证据3证明目的不认可，该份证据落款时间可以看出被告是在2018年2月对原告进行执法，结合证据1，被告在对原告执法后又将案件移送东方市国土局进行处理，说明被告对自己是否就有执法权存在疑虑。证据4照片未说明拍摄时间拍摄地点拍摄人，不符合证据形式要件，不能作为合法客观的证据使用。证据5质证意见与证据4一致，没有标明证据来源。证据6与原件不一致，真实性和证明目的不认可，复印件没有见证人签字，原件有签字。证据7证明目的不认可，被告虽然保证了原告的权利，但对原告的陈述申辩意见并未加以复核论证，不能证明被告全方面履行了调查程序。证据8-10没有异议。证据11被告针对原告听证会上的陈述申辩意见未充分论证，履行调查程序。证据12属于本案被诉行政认为，不能作为证据使用；送达回证三性及证明目的认可。证据13关联性、证明目的不认可，原告不服被告作出的55号处罚决定，其后续的催告原告不认可。证据14关联性、证明目的不认可，原告占用土地合法，砖厂建筑合法，且被告在原告法定权利救济期限内对涉案土地砖厂进行强制拆除。证据15证明目的不认可，原告是合法用地经营，被告不能对原告进行处罚。综上所述，被告认定事实的证据不充足，被告只依据内部制作的现状图来认定相关事实，而未向其他政府职权部门去寻函，认定事实证据不充足。被告在法定期限未向法庭提交立案登记、审批、处罚处理内容审批等程序文件，原告认为其程序不合法，被告提交的程序证据不充足。
被告对原告提供的证据1合法性有异议，把农用地作为建设用地是不合法的，该份证据不能证明合法使用土地。证据2-5真实性无异议，证据2-4仅是备案，建厂规模是否达到标准没有相关的证据佐证，人民政府是否批准原告建厂没有证据体现，不能证明建厂就是合法的。证据6没有异议。证据7来源合法性有异议，没有制图单位和机构，没有盖章签名，来源不合法。证据8合法性有异议，应当以被告调查为准，该份证据没有制作单位盖章。证据9证明内容有异议，原告占地19.39亩不是0.07亩。证据10-11来源不合法，没有相关制图单位，不能证明原告不是占用林地。证据12真实性、合法性没有异议，但不能证明原告用地合法。
本院对上述证据认证如下：
（一）对被告提交的证据的认证：被告提交的证据1-15的真实性、合法性本院予以确认。证据1证明东方市国土局将原告的案件移送给东方市林业局管辖；证据2、证据4-6证明被告现场勘查、拍照，通过GPS定点，套入东方市林地保护利用总体规划（2010-2020年）图，原告砖厂作业区面积16.82亩全为林业用地，保护等级Ⅳ级，工人宿舍区面积2.57亩。全为林业用地，保护等级Ⅳ级；证据3证明被告通知原告停止非法占用林业用地行为；证据7被告对王加能、李柳仁、文广阔询问，其中王加能系原告的法定代表人，李柳仁系原告的股东之一，王加能在笔录中称砖厂2011年改建，2012年投入生产，占地面积12亩左右，经过了东方市国土和环保部门批准，国土部门说是工矿用地所以没有办理相关林业手续，李柳仁称原来建厂的时候套图比对过是工矿用地，审批时国土部门没有说是林业用地，没有办理过林业部门的审批手续；证据8证明被告依程序作出《行政处罚事先告知书》，并送达给原告；证据9证明原告申请听证；证据10证明被告依原告申请召开听证会;证据11证明被告依原告申请召开听证会；证据12系本案行政行为，对其真实性、合法性和关联性予以确认；证据13证明被告催告原告履行55号处罚决定；证据14证明被告要求原告自行拆除违法建筑；证据15证明原告为个体工商户。
（二）对原告提交的证据的认证：证据1真实性予以确认，对合法性不予确认，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十三条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”该转让承包土地合同书是将农民集体所有的土地转租作为非农建设，不符合法律规定，原告取得土地使用权也不符合上述法律规定的“依法取得建设用地，因破产、兼并等情形致使土地使用权发生转移”的情形，故对其合法性，本院不予确认；证据2-3证明原告的项目在东方市发展和改革委员会备案，但东方市发展和改革委员会在备案通知第六项中明确要求“必须办理土地、环保等相关手续”，因此，备案系原告建砖厂项目的必要手续之一，不能以备案代替办理用地审批手续，因此，不能证明原告用地手续合法；证据4证明原告向原东方市国土环境资源局申办环评事项，不能以环评手续代替办理用地审批手续，因此不能证明原告用地手续合法；证据5与被告提交的证据15一致，认证意见同被告的证据15；证据6系本案行政行为，对真实性、合法性和关联性予以确认；证据7-8、证据10-11真实性、合法性予以确认，证明内容不予确认，不能证明原告已办理涉案土地的用地手续，也不能证明原告使用涉案土地建设砖厂符合现有规划；证据9与被告提交的证据8一致，认证意见同被告的证据8；证据12的真实性、合法性予以确认，对证明内容不予确认，不能以交纳税收来代替办理用地审批手续，不能证明原告用地手续合法。
经审理查明，2009年8月18日，王振琼（王军昌)、陈仕康与王加能签订《转让承包土地合同书》，王振琼、陈仕康将其在福久村“绿豆园”的承包地转让给王加能开发，即（种植、加工、建厂）使用。东方市八所镇福久村村民委员会在合同上盖章，同意转让。2010年6月18日，东方市发展和改革委员会核发《海南省东方市企业固定资产投资项目备案表》，对原告在东方市八所镇福久村建设年产6千万匹环保砖一座、厂房和相关配套设施进行备案。同月28日，东方市发展和改革委员会作出《关于东方市长康环保砖厂项目备案的通知》，称原则同意原告项目的建设予以备案；该通知第六项要求“必须办理土地、环保等相关手续。”2010年9月13日，原东方市国土环境资源局收到东方长康实业有限责任公司《关于给我公司福久村环保砖厂项目进行环评的申请》。2018年1月19日，被告到涉案土地现场勘查，通过GPS定点现场坐标为X256757、Y2107835，实测占地面积为19.39亩；套入东方市林地保护利用保护规划（2010-2020年）图，砖厂作业区面积16.82亩，全为林业用地，保护等级Ⅳ级，工人宿舍区面积2.57亩，全为林业用地，保护等级Ⅳ级。同年2月6日，被告作出责令停止非法占用林地的通知，要求原告立即停止非法占用林业用地行为。同年3月6日，被告对原告的法定代表人王加能调查询问；同月7日，被告对东方市林业局八所生态站站长文广阔调查询问；同月8日，被告对原告的股东之一李柳仁调查询问。同年8月31日，东方市国土资源局作出[2018]736号《关于依法移送涉嫌非法占地建厂情况的复函》，称东方市林业局转来的《关于依法移送涉嫌非法占地建厂情况的函》（东林函[2018]273号已收悉，长康砖厂的案件发现时间为2017年9月，发现时还未执行多规，东方市林业局应当按林规予以查处。同年9月14日，被告作出《行政处罚事先告知书》，并于同月17日送达给原告。同月19日，原告申请听证。同月20日，被告召开听证会。同月21日，被告作出55号处罚决定。原告对55号处罚决定不服，向本院提起行政诉讼。
另查明，涉案土地上的建筑物已被强制拆除。

本院认为，本案的争议焦点是：被告作出的55号处罚决定认定事实是否清楚，程序是否合法，适用法律法规是否正确。
第一，关于被告作出的55号处罚决定认定事实是否清楚，适用法律法规是否正确的问题。《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有土地的除外。”第五十九条规定：“乡镇企业、乡（镇）村公共设施、公益事业、农村村民住宅等乡（镇）村建设，应当按照村庄和集镇规划，合理布局，综合开发，配套建设；建设用地，应当符合乡（镇）土地利用总体规划和土地利用年度计划，并依照本法第四十四条、第六十条、第六十一条、第六十二条的规定办理审批手续。”依照上述法律规定，使用土地进行建设，需要申请使用国有土地；如果使用农村集体所有土地建设，需要依法办理相关审批手续。本案中，原告使用农村集体所有的土地建设砖厂，未依法办理用地审批手续，属于非法占用土地。被告经现场勘查，GPS定点后，套入东方市林地保护利用保护规划（2010-2020年）图比对，原告的砖厂作业区面积16.82亩、工人宿舍区2.57亩，全部为林业用地，保护等级Ⅳ级，因此，被告认定原告未经林业部门批准，擅自占用林地建砖厂，认定事实清楚，证据充分。《海南经济特区林地管理条例》第三十八条第一款规定：“未经县级以上人民政府林业主管部门审核审批，非法占用林地、擅自改变林地用途或者在林地上进行采石、采矿、挖砂、取土、挖塘及其他破坏林地的活动，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复原状；按照非法改变用途林地面积，对个人处每平方米五元以上三十元以下罚款，对单位处每平方米五十元以上一百五十元以下罚款。”被告因原告的违法占地行为，对原告予以每平方米150元的罚款，共计1939009.7元的处罚，是在上述法律法规规定的罚款幅度范围内作出的，未违反法律规定。第二，关于被告作出的55号处罚决定程序是否合法的问题。被告提交了询问笔录、现场勘查笔录、行政处罚事先告知书和行政处罚听证告知书等证据材料，证明被告在作出处罚决定前经过了询问调查和取证，履行了相关告知义务，并依据当事人申请举行了听证。但根据行政处罚法的一般程序规定，在初步调查程序之后发现违法行为，应当予以立案。被告提交的证据中没有立案审批材料。根据《最高人民法院关于适用
的解释》第九十六条第一款第（三）项规定：“有下列情形之一，且对原告依法享有的听证、陈述、申辩等重要程序性权利不产生实质损害的，属于行政诉讼法第七十四条第一款第二项规定的`程序轻微违法'：（三）其他程序轻微违法的情形。”被告没有对涉案违法行为进行立案审批应属于对原告依法享有的听证、陈述、申辩等重要程序性权利不产生实质损害的程序轻微违法的情形，故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项的规定，应确认被告行政处罚行为违法。第三，关于原告庭后提交的测绘申请书，请求委托专业技术勘测公司对涉案土地2009年时的规划套合大地2000坐标和西安80坐标。根据《最高人民法院关于适用
的解释》第三十九条规定：“当事人申请调查收集证据，但该证据与待证事实无关联、对待证事实无意义或者其他无调查收集的必要的，人民法院不予准许。”本案中，原告经营者王加能在被告调查询问中自认是2010年开始建设砖厂，现其要求套合2009年的规划图，与本案待证事实无关联；另外，原告建厂时使用农村集体土地进行建设，未取得合法用地审批手续事实清楚；东方市林地保护利用保护规划（2010-2020年）图是经过审批具有法定效力的规划图，在该规划未经法定程序失效前，被告套入该规划图得出的结论，本院应予以采信。因此，原告的测绘申请对待证事实无意义，本院不予准许。综上所述，依照《最高人民法院关于适用
的解释》第九十六条第一款第（三）项、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项之规定，判决如下：

确认被告东方市林业局于2018年9月21日作出的东林罚书字[2018]第55号《林业行政处罚决定书》行为违法。
案件受理费50元（原告已预交），由被告东方市林业局负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于海南省第二中级人民法院。

审判长 王小娟
人民陪审员 周义胜
人民陪审员 符颖贤

书记员： 杨雨桑