原告高某某，女，xxxx年xx月xx日出生，汉族，高中文化，居民，住湖北省秭归县。
委托代理人胡学林（系原告之夫），男，xxxx年xx月xx日出生，汉族，居民，住秭归县。代理权限为特别授权代理。
被告秭归县城市管理执法局，统一社会信用代码xxxx，住所地秭归县茅坪镇平湖大道8号。
法定代表人郭卫红，系该局局长。
委托代理人韩新平，男，xxxx年xx月xx日出生，汉族，秭归县人，系秭归县城市管理执法局规划执法中队中队长。代理权限为特别授权代理。
委托代理人杜成蓉，湖北林华安律师事务所律师。代理权限为特别授权代理。
原告高某某诉被告秭归县城市管理执法局不服城市规划管理（规划）行政强制一案，于2018年5月28日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案并向被告送达了起诉状副本及应诉通知书等法律文书。本院依法组成合议庭，于2018年8月9日公开开庭审理了本案。原告高某某及其委托代理人胡学林、被告秭归县城市管理执法局的负责人望家圆及委托代理人韩新平、杜成蓉到庭参加诉讼。本案经合议庭评议，现已审理终结。
2013年12月28日，胡开高（原告高某某之子）取得《秭归县农（居）民住宅施工许可证》[秭（建）村建施（2013）012号]，审批占地99㎡。2014年3月20日，被告在巡查过程中发现胡开高实际建房占地227.8㎡，当场下达秭城执字（2014）第35号《责令限期拆除决定书》，胡开高停工。2016年4月14日，原告取得《乡村建设规划许可证》，审批占地99㎡。胡开高实际建房占地227.8㎡分成了二个建房户，即胡开高和原告。2018年3月9日，相关部门根据胡开高与原告的申请集体会商后作出了“严格按通用图纸4层30公分起坡进行建设；对超面积部分违法建设待房屋建成验收时按照相关法律规定接受处罚等”的处理意见。2018年3月22日，被告在巡查过程中发现原告在正屋后违规出挑1.3m×5m,遂下达秭城执责停字[2018]第（2005）号《责令停止违法建设决定书》。2018年5月4日，被告向原告送达了《告知书》，5月9日，被告巡查过程中发现原告在四层檐口起坡高度已超过30厘米，遂当场下达秭城执责停字[2018]第（2017）号《责令停止违法建设决定书》，在多次劝告无效后实施了强制拆除。
原告高某某诉称，原告依法取得了《乡村建设规划许可证》《个人建房批准用地通知书》《秭归县个人建房施工许可证》，原告建房合情合理合法，其合法权益理应受法律保护。但被告以各种于法无据的理由，一不准共用楼梯，二不准做阳台，三不准做大门防水雨棚，滥用职权，非法干扰。于2018年5月9日，被告向原告送达秭城执责停字[2018]第（2017）号《责令停止违法建设决定书》，责令原告停建，否则将再次强制拆除。该决定书执行的是秭政办发〔2014〕16号文件，该地方行政许可文件与《中华人民共和国行政许可法》第十七条、《中华人民共和国城乡规划法》第十八条、《湖北省人民政府办公厅关于加强农村宅基地管理工作的通知》第一条的规定相悖。原告向法院提起行政诉讼，请求法院：1.依法撤销秭城执责停字[2018]第（2017）号《责令停止违法建设决定书》；2.判令被告赔偿2018年5月9日现场暴力执法拆墙给原告造成的损失3000元（其中8名工人误工费2000元、材料费1000元）；3.请求依法审查秭政办发〔2014〕16号文件《县人民政府办公室关于进一步落实县城规划区内个人建房审批和管理工作的通知》的合法性；4.判令被告向原告赔礼道歉。
原告向本院提交了如下证据：
第一组证据：秭城执责停字[2018]第（2017）号《责令停止违法建设决定书》，拟证明被告作出了行政处罚行为，该决定不合法，无法律依据；第二组证据：1.《乡村建设规划许可证》，2.《个人建房批准用地通知书》，3.《秭归县个人建房施工许可证》，拟证明原告建房合情合理合法，不属于违法建设；第三组证据：1.《中华人民共和国行政许可法》，2.宜昌市人民政府法制办公室《规范性文件书面审查建议终止通知书》，3.《湖北省人民政府办公厅关于加强农村宅基地管理工作的通知》第一条，4.《湖北省行政规范性文件管理办法》第十五条、第二十条，5.《城市管理执法办法》第二十六条，6.《国务院城市管理执法条例》第二十八条，7.《城乡规划法》第十八条，8.建科研函（2011）119号通知，拟证明原告的诉求有法律依据；第四组证据：2018年5月9日的现场照片4张，拟证明被告暴力执法的事实。
被告秭归县城市管理执法局辩称，一、本案的基本事实是：原告与胡开高（另案原告）系母子关系。2013年12月28日，胡开高取得《秭归县农（居）民住宅施工许可证》[秭（建）村建施（2013）012号]，审批占地99㎡。2014年3月20日，被告在巡查过程中发现胡开高实际建房占地227.8㎡，当场下达秭城执字（2014）第35号《责令限期拆除决定书》，胡开高停工。2016年4月14日，原告取得《乡村建设规划许可证》[乡字第2016013208号]，审批占地99㎡。胡开高实际占地227.8㎡分成了二个建房户，即胡开高与原告。之后，原告在建设过程中，与胡开高共一个楼梯同时施工，被告在巡查过程中发现二人多次违反审批范围建设，经被告依法查处责令停工。2018年3月8日，原告以法律意识淡薄（实际超审批面积15㎡）为由向相关部门提出申请，请求放线施工。同月9日，相关部门集体协商后作出：严格按通用图纸4层30厘米起坡进行建设，对超面积部分违法建设待房屋建成验收时按照相关法律规定接受处罚等，原告签字确认。同月22日，被告在巡查过程中发现原告在正屋后违规出挑1.3m×5m，当场下达秭城执责停字[2018]第（2005）号《责令停止违法建设决定书》。2018年5月4日，被告向原告送达《告知书》，内容为“……按现行我县规划要求，建房房屋建筑总层数不得超过四层，从四层檐口直接起坡，檐口（含天沟）高度不得超过30厘米。如你（单位）不按告知的内容进行建设，一旦发现，我单位将依法进行强制拆除。”同月9日，被告巡查过程中发现原告在四层檐口起坡高度已超过30厘米，当场下达秭城执责停字[2018]第（2017）号《责令停止违法建设决定书》，在多次劝告无效后对超高部分实施了强制拆除。二、秭政办发〔2014〕16号《县人民政府办公室关于进一步落实县城规划区内个人建房审批和管理工作的通知》合法有效。秭政办发〔2014〕16号文件在法律上属规范性文件，其制定主体、程序及内容均合法。三、被告作出的秭城执责停字[2018]第（2017）号《责令停止违法建设决定书》，认定事实清楚，适用法规及规范性文件正确，程序及结论合法有效。四、因原告在建房过程中违反规划部门核定的范围施工，在下达秭城执责停字[2018]第（2017）号《责令停止违法建设决定书》后，原告不停止建设，被告依据《城乡规划法》第六十八条、《行政强制法》第十九条的规定，当场实施了强制拆除，原告请求判令被告赔偿经济损失及赔礼道歉没有事实和法律依据。综上，请求驳回原告的诉讼请求。
被告向本院提交了如下证据、依据：
第一组：1.事业单位法人证书，2.法定代表人身份证明书，3.秭机编[2011]17号文件，拟证明被告是适格的诉讼主体；第二组：1.建科研函[2011]119号通知，2.秭归县城市总体规划（2012-2030年），3.秭政规〔2013〕11号文件，4.，拟证明秭政规〔2013〕11号文件、秭政办发〔2014〕16号文件合法有效，原告的建房范围属于秭归县城市规划范围内；第三组：1.乡字第2016013208号许可证，2.2018年3月8日《申请书》，3.秭城执责停字[2018]第2005号决定书，拟证明原告核批范围是99㎡、四层，其在建房过程中一直存在超审批范围建设；第四组：1.2017年10月26日茅坪镇农（居）民建房公示牌，2.2017年10月26日承诺书，3.2018年3月9日茅坪镇违法建设处理单，4.2018年5月4日告知书，5.2018年5月9日视频资料，6.秭城执责停字[2018]第2017号《责令停止违法建设决定书》，7.审批表，拟证明原告明知核批房屋第四层檐口不得超过30厘米，依然违法建设，被告作出的行政行为及拆除措施合法有效，不存在给原告造成经济损失；第五组：1.《中华人民共和国宪法》，2.《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，3.《中华人民共和国城乡规划法》，4.《党政机关公文处理工作条例》第三条、第八条，5.《中华人民共和国行政强制法》第十九条，拟证明秭归县人民政府有权制定规范性文件，以及被告作出行政行为的法律依据。
经庭审质证，原、被告发表质证意见如下：
原告对被告提交的第一组证据，第二组证据中的证据1、2、3，第三组证据，第四组证据中的证据1、2、3、5、7，第五组证据无异议；对第二组证据中的证据4即秭政办发〔2014〕16号文件有异议，认为其违反行政许可法第十七条之规定，请求法院对其合法性一并审查；对第四组证据中的证据4、6即2018年5月4日告知书、秭城执责停字[2018]第2017号《责令停止违法建设决定书》有异议，认为被告作出的行政行为没有法律依据。
被告对原告提交的第二组证据、第三组证据中的法律法规无异议；对第一组证据无异议，但不同意原告的举证目的；对第三组证据中的证据2即宜昌市人民政府法制办公室《规范性文件书面审查建议终止通知书》无异议，但对其证明目的有异议，认为县法制办已经对秭政办发〔2014〕16号文件作出了情况说明，进行了合法性审查，市政府法制办并没有对秭政办发〔2014〕16号文件的合法性进行审查，不能达到原告的举证目的；认为第三组证据中的证据3即《湖北省人民政府办公厅关于加强农村宅基地管理工作的通知》仅指农村宅基地，而原告建设的房屋属于城市规划范围内；对第三组证据中的证据4即《湖北省行政规范性文件管理办法》第十五条、第二十条，认为依据《湖北省行政规范性文件管理办法》第二十九条规定，每五年对文件的效力进行审查，截至目前为止，县人民政府没有作出文件无效的决定，该文件依然有效；对第四组证据的真实性没有异议，认为照片显示只是对超过30cm的部分进行了拆除，且拆除下来的砖依然完好无损，不存在暴力执法的行为。
本院对上述证据认证如下：
对双方无异议的证据即原告提交的第二组证据，第三组证据中的法律法规，被告提交的第一组证据，第二组证据中的证据1、2、3，第三组证据，第四组证据中的证据1、2、3、5、7，第五组证据，本院予以认定；原告提交的第一组证据与被告提交的第四组证据中的证据6同为秭城执责停字[2018]第（2017）号《责令停止违法建设决定书》，该证据的真实性可以认定，但是否合法，有无法律依据，正是本案需要裁判的焦点，将在裁判理由部分结合其他证据综合论述；原告提交的第三组证据中的证据2、3、4，第四组证据，可以作为本案证据予以认定，但不能达到原告的举证目的；被告提交的第二组证据中的证据4的真实性，本院予以认定，其是否合法，正是本案需要裁判的焦点，将在裁判理由部分予以论述；被告提交的第四组证据中的证据4的真实性，本院予以认定，但是否有法律依据，将在裁判理由部分结合其他证据综合论述。
经审理查明，2013年12月28日，胡开高取得《秭归县农（居）民住宅施工许可证》，审批占地99㎡。2014年3月20日，被告在巡查过程中发现胡开高实际建房占地227.8㎡，当场下达秭城执字（2014）第35号《责令限期拆除决定书》，胡开高停工。2016年4月14日，原告取得《乡村建设规划许可证》，核准建设位置为茅坪镇桔颂居委会一组，建设规模为占用集体土地面积99㎡，四层，总建筑面积396㎡。胡开高建房原实际占地227.8㎡分成二个建房户，即胡开高和原告。2017年10月26日，原告、金昌玖（建筑工匠）向茅坪镇村镇办签订了《建筑工匠双向承诺书》，承诺“对建房户高某某住宅建设必须按照规划部门的审批意见和提供的通用图纸建设。房屋建筑总层数不得超过四层，……房顶提倡坡屋顶，盖坡屋顶的，从四层檐口直接起坡，檐口（含天沟）高度不得超过30公分……”。同日，秭归县茅坪镇村镇建设管理办公室制作了《茅坪镇农（居）民建房公示牌》，对原告建房的位置、用地占地面积、审批准建层数等情况予以公示。2018年3月8日，胡开高、原告共同向有关部门提出申请，请求放线施工，进入正常建房程序。2018年3月9日，相关部门集体会商后作出了“……严格按通用图纸4层30公分起坡进行建设；对超面积部分违法建设待房屋建成验收时按照相关法律规定接受处罚”的处理意见，原告及胡学林在《茅坪镇违法建设处理单》上签字确认。2018年3月22日，被告在巡查过程中发现原告在正屋后违规出挑1.3m×5m,遂于2018年3月23日下达秭城执责停字[2018]第（2005）号《责令停止违法建设决定书》，并告知了其相应的复议及诉讼权利。2018年5月4日，被告向原告送达了《告知书》，告知原告“建房房屋建筑总层数不得超过四层，从四层檐口直接起坡，檐口（含天沟）高度不得超过30厘米。如你（单位）不按告知内容进行建设，一旦发现，我单位将依法进行强制拆除。”2018年5月9日，被告巡查过程中发现原告未按《建设工程规划许可证》进行建设，在四层檐口起坡时，檐口高度超过30厘米，遂当场下达秭城执责停字[2018]第（2017）号《责令停止违法建设决定书》，并在多次劝告无效后，对在建的檐口高度超过30厘米的部分实施了强制拆除。
同时查明，1.被告秭归县城市管理执法局依据中共秭归县委机构编制委员会秭机编[2011]17号《县委机构编制委员会关于县城市管理执法机构的通知》设立，其行使市容环境卫生管理、城市规划管理等方面的行政处罚权及行政强制权。2.2013年9月12日，秭归县人民政府以秭政规〔2013〕11号印发了《秭归县县城规划区内个人住宅规划建设管理办法》，该《办法》将秭归县茅坪镇三溪路等地纳入县城规划区个人建房管理禁建区。该《办法》第九条规定“个人住宅建设必须按照规划部门的审批意见和提供的通用图纸建设。房屋建筑总层数不得超过四层，房屋底层层高不得超过3.3米，二、三层的层高不得超过3米，房顶提倡坡屋顶，盖坡屋顶的，从四层檐口直接起坡，檐口（含天沟）高度不得超过30公分。……”。3.2014年3月5日，秭归县人民政府办公室印发秭政办发〔2014〕16号《县人民政府办公室关于进一步落实县城规划区内个人建房审批和管理工作的通知》，通知第二项“严格建房标准，明确相关要求”中再次规定：……县城规划区内个人建房房屋建筑总层数不得超过四层，房屋一楼层高不得超过3.3米，二、三、四层的层高不得超过3米，房顶提倡坡屋顶，盖坡屋顶的，从四层檐口直接起坡，檐口（含天沟）高度不得超过30厘米。
本院认为，秭政办发〔2014〕16号文件属于秭归县人民政府办公室制定的有关本县城乡建设规划等方面的规范性文件。被告在秭城执责停字[2018]第（2017）号《责令停止违法建设决定书》中虽未将该文件作为其作出行政行为的依据，但其中认定原告“未按《建设工程规划许可证》，进行建设四层30公分以上起坡超高”违法，是以秭政规〔2013〕11号及该文件为依据，因此，原告请求本院对秭政办发〔2014〕16号文件一并审查，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款的规定，本院应在审理本案时，对该文件的合法性附带进行审查。根据《中华人民共和国宪法》第一百零七条，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条的规定，秭归县人民政府有权依照法律规定的权限管理本县区域内的城乡建设事业并发布相关的规范性文件。中华人民共和国住房和城乡建设部建筑节能与科技司于2011年9月9日以建科研函[2011]199号《关于印发〈农村住房建设技术政策（试行）〉的通知》印发了《农村住房建设技术政策（试行）》，其中15.（3）规定“……住房层高一般宜在2.6～3.0米之间，其中底层层高可酌情增加，但一般不超过3.3米”，16.（3）规定“要在满足使用要求的前提下，合理加大建筑物进深，合理压缩建筑物间距，合理提高层数。聚居区内的住房原则上不建平房，层数应以2～5层为宜。……”建科研函[2011]199号通知中明确要求“请结合本地区实际情况参照执行”，秭政办发〔2014〕16号文件规定“……县城规划区内个人建房房屋建筑总层数不得超过四层，房屋一楼层高不得超过3.3米，二、三、四层的层高不得超过3米，房顶提倡坡屋顶，盖坡屋顶的，从四层檐口直接起坡，檐口（含天沟）高度不得超过30厘米”，正是结合本地经济社会发展实际，对本县城乡建设规划的具体细化和要求，并非新设立的行政许可，与《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国行政许可法》，建科研函[2011]199号等法律、法规不相冲突，制定主体、制定目的、制定过程符合规范，并无明显违法情形。
根据秭机编[2011]17号《县委机构编制委员会关于县城市管理执法机构的通知》规定，被告具有对违反城市规划管理方面的违法行为进行行政处罚的职责，被告作出秭城执责停字[2018]第（2017）号《责令停止违法建设决定书》的行政行为，是在其行政执法职责范围内行使职责的行政行为。原告取得的《乡村建设规划许可证》核准的建设规模中房屋层数为四层，原告及建筑工匠金昌玖曾于2017年10月26日共同承诺“……房屋建筑总层数不得超过四层，……盖坡屋顶的，从四层檐口直接起坡，檐口（含天沟）高度不得超过30公分……”；2018年3月8日，原告与胡开高共同向有关部门提出请求放线施工，进入正常建房程序的申请后，相关部门会商后的处理意见中明确要求“严格按通用图纸4层30公分起坡进行建设”；2018年5月4日，被告向原告送达了《告知书》，明确告知原告房屋建筑总层数不得超过四层，从四层檐口直接起坡，檐口（含天沟）高度不得超过30厘米。被告根据秭政规〔2013〕11号、秭政办发〔2014〕16号文件对城市规划管理的要求，向原告送达《告知书》，告知原告要按相关要求进行建设，并不违反法律规定。原告取得的《乡村建设规划许可证》、原告与金昌玖共同签订的《承诺书》，以及《茅坪镇违法建设处理单》、被告向原告送达的《告知书》等证据证实，原告在建房过程中对其获准建房的层数及具体要求是清楚的。同月9日，被告发现原告在四层檐口起坡时，檐口高度超过30厘米，遂当场下达秭城执责停字[2018]第（2017）号《责令停止违法建设决定书》，被告事前事中均履行了相应的告知义务，其作出的上述行政行为程序合法，处理结果恰当，并不违反法律规定。因此，原告请求本院撤销被告作出的秭城执责停字[2018]第（2017）号《责令停止违法建设决定》的诉讼请求不能成立，本院不予支持。
关于原告请求判令被告赔偿2018年5月9日现场执法拆墙给原告造成的损失3000元的问题，被告现场下达秭城执责停字[2018]第（2017）号《责令停止违法建设决定书》后，经多次劝告无效，被告对超过高度的部分实施强制拆除，符合《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条，《中华人民共和国行政强制法》第十九条的规定，并不违法或明显不当，因此，原告请求判令被告赔偿2018年5月9日现场执法拆墙给原告造成的损失3000元的诉讼请求不能成立，本院不予支持。
被告作出秭城执责停字[2018]第（2017）号责令停止违法建设决定及现场对原告超高部分的违法建筑强制拆除并不违法，因此，原告请求判令被告向原告赔礼道歉的诉讼请求亦不能成立，本院不予支持。
综上所述，原告的诉请无事实及法律依据。据此，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十三条第一款、第六十八条，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百四十八条、第一百四十九条第一款的规定，判决如下：
驳回原告高某某的诉讼请求。
本案案件受理费50元，由原告高某某负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院提交上诉状并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于湖北省宜昌市中级人民法院。
审判长 梅昌元
审判员 鲁华强
人民陪审员 杜雷林
书记员： 孙蓓杰
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