荆州市土地收购储备中心、荆州市金某商贸有限公司合同纠纷二审民事判决书

上诉人（原审被告）：荆州市土地收购储备中心。住所地：湖北省荆州市沙市区北湖路*号。法定代表人：吴亚东，该中心主任。委托诉讼代理人：唐兵，该中心工作人员。委托诉讼代理人：赵士卫，湖北三鼎律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：荆州市金某商贸有限公司。住所地：湖北省荆州市荆州区江津路**号。法定代表人：丁必顺，该公司总经理。委托诉讼代理人：吴鹏程，该公司员工。委托诉讼代理人：陈世宇，北京市大道政通律师事务所律师。

土地储备中心上诉请求：撤销一审判决，驳回金某公司的起诉。事实和理由：1、一审判决认定《关于荆州市征地拆迁管理办公室收购金某公司土地使用权及地上建筑物补偿协议》属于民事合同错误，该合同是行政合同。本案发生争议的合同是由“荆州市征地拆迁管理办公室”和金某公司签订，从签约主体上讲，该合同并非平等民事主体签订的民事合同。《中华人民共和国合同法》第九条规定：“当事人订立合同，应当具有相应的民事权利能力和民事行为能力。”本案合同的签约甲方是“荆州市征地拆迁管理办公室”，该办公室作为行政机关，签订该合同是为了实现公共利益或者行政管理目标。虽然该办公室具有法定职责，但“办公室”显然不具有超出其职责范围外的民事权利能力和民事行为能力，该“办公室”也不可能和具有独立法人资格的金某公司是平等的民事主体。所以“荆州市征地拆迁管理办公室”与金某公司签订的合同不可能是平等民事主体签订的民事合同。从本案合同签订的目的和过程来看，该合同载明：“根据荆州市人民政府2004年6月15日专题会议纪要……甲方依据以上会议纪要，代表市国土资源局对乙方该宗土地及该地上建筑物所有权实行政府收购”，证明甲方是作为行政机关，根据荆州市人民政府所制定的行政管理目标，代表政府履行法定职责，进行土地收储，和金某公司签订具有行政法上权利义务内容的合同。荆州市征地拆迁管理办公室与金某公司签订协议的行为是履行行政职责的行政行为。从合同权利义务的内容来看，金某公司该宗土地使用权类型是“划拨”性质，对案涉土地使用权、地上建筑物只作补偿，其定价是执行湖北省物价局、湖北省国土资源厅鄂价服【2002】99号《关于荆州市基准地价更新的批复》和荆州市物价局、荆州市房管局【2004】7号《关于2004年荆州城区房屋重置价格标准的通知》，并非平等民事主体协商确定。故该合同是行政合同，而非民事合同。其后在合同履行过程中，因政府机构调整，由专门承担政府土地储备工作的土地储备中心，直接变更合同主体，而不是三方当事人协商进行合同变更，也证明合同是行政合同。2、一审判决认定土地储备中心违约错误。《关于荆州市征地拆迁管理办公室收购金某公司土地使用权及地上建筑物补偿协议》第四条约定，“甲方向乙方支付人民币250万元，乙方将该宗地的土地证及已办的房产证交甲方……第二期：2005年4月30日前，甲方向乙方支付补偿款1200万元，乙方将该宗地上的五层办公楼、大市场（桩基钢混）、靠江津路北边的门面房及院内的2栋平房，修理车间及靠北边的一栋门面房和靠修理车间西边的一栋平房交甲方拆除”。第六条规定：“乙方向甲方交地时间为：除房改房以外的其他土地和建筑物2005年4月30日以前移交甲方”。合同明确约定了双方同时履行义务的时间段，都是2005年4月30日，按该约定在2005年4月30日前，收购方支付补偿款1200万，金某公司同时移交七处房屋交给收购方拆除。双方需同时履行义务，并无先后差别。目前收购方已付款达950万，而金某公司应移交拆除的房屋至今一栋没交，甚至连清场腾房的前期工作都未展开，土地储备中心有充分的理由相信金某公司没有继续履约的意愿。同时，金某公司向荆州市人民政府报送的报告中要求再增加5764.94万元补偿款，一次性补偿到位后再继续履行合同，拒绝交房、交地致使合同履行中断，土地储备中心只能中止付款，一审判决认定土地储备中心违约证据不足。3、本案合同未经原批准机关同意并办理批准手续，任何一方无权单方解除，而且目前土地为储备用地，解除合同将给国家利益造成重大损失。另外，金某公司撤回其部分诉讼请求，一审判决土地储备中心承担全部诉讼费用不当。请求支持土地储备中心的上诉请求。金某公司答辩称，本案系平等主体之间签订的民事合同，而且土地储备中心并不是行政机关，土地储备中心主张本案系行政合同的上诉理由不能成立，本案应当由民事诉讼处理。在合同履行过程中，金某公司并无违约行为。在土地储备中心仅支付950万元的情况下，金某公司并不负有交房义务。因土地储备中心根本违约，金某公司有权解除合同。请求驳回上诉，维持原判。金某公司向一审法院提起诉讼请求：1、依法确认《关于荆州市征地拆迁管理办公室收购荆州市金某商贸有限公司土地使用权及地上建筑物补偿协议》、《合同变更协议书》于2016年7月9日解除；2、判令土地储备中心支付违约金562.2万元；3、判令土地储备中心支付租金损失2388万元；4、因违约而增加的安置内退人员费用12.12万元、一次性医疗补贴及春节慰问费用101.65万元、职工住房安置费12.46万元、解决职工上访费用71.29085万元、医保社保费用38.329802万元、工资166.411万元。共计402.261652万元；5、建筑物损坏费用700万元，（鉴定为准）；6、本案诉讼费用由土地储备中心承担。以上共计4027.538652万元，扣除已经支付的950万元，还应支付3102.461652万元。2017年12月11日，金某公司申请撤回第2、3、4、5项诉讼请求。一审判决认定，根据2004年6月15日荆州市人民政府专题会议纪要，荆州市征地拆迁管理办公室与金某公司于2005年2月5日签订了《关于荆州市征地拆迁管理办公室收购金某公司土地使用权及地上建筑物补偿协议》，约定荆州市征地拆迁管理办公室收购金某公司位于江津××土地及建筑物，土地面积16523.68平方米，建筑面积19497.49平方米，补偿金额为2000万元分三期给付，第一期：在协议签订后7个工作日内支付250万元，第二期：2005年4月30日前支付1200万元，金某公司将地上五层办公楼、大市场、江津路北边的门面房及院内二栋平房交荆州市征地拆迁管理办公室拆除，第三期：余款按房改房拆迁进度付款，房改房搬一户、付一户的补偿款。协议签订后，荆州市征地拆迁管理办公室仅支付了第一期250万元，没有按约定付款。2006年12月28日因职能分工，该征地事宜划归土地储备中心，金某公司与土地储备中心签订了《合同变更协议书》，约定2006年以前双方均不追究对方违约责任，原协议中除交地条款、付款条款以外，其他条款仍然有效，如半年内交地条款、付款条款没有达成新的签约，则从2007年起，每年支付金某公司150万元，在原合同约定的总补偿款中扣减，直至2018年全部付清。协议签订后，双方未签订新的交地条款、付款条款，土地储备中心支付了700万元（其中2008年支付了100万，2007年、2009年、2010年、2011年各付150万），自2012年起未再支付。2016年3月金某公司向土地储备中心邮寄了《催告函》，希望土地储备中心在三个月内履行付款义务，并承担相应的违约责任，否则将解除合同，但土地储备中心仍然没有履行付款义务，金某公司遂于2016年7月7日向土地储备中心邮寄了《解除协议通知书》，并于2016年7月9日送达。一审法院认为：1、关于本案是否属于行政诉讼。该协议虽然是根据2004年6月15日荆州市人民政府专题会议纪要签订，但土地用途是储备，不属于不平等主体间的行政征收，该协议性质为收购土地补偿协议，是双方当事人基于平等主体身份签订的协议，属于民事诉讼的范围。2、关于合同能否解除。双方在履约过程中达成了新的《合同变更协议书》，约定除交地条款、付款条款外其他条款不变，如半年内交地条款、付款条款没有达成新的签约，则从2007年起，每年支付金某公司150万元，在原合同约定的总补偿款中扣减，直至2018年全部付清。后双方未能就交地条款、付款条款达成一致意见，土地储备中心应当按约定每年支付金某公司150万元。按照新的约定，交地条款、付款条款中没有按拆迁进度付款的约定，土地储备中心辩称金某公司应按付款比例拆迁部分房屋的理由不能成立，不予支持。本合同标的额为2000万元，2006年至今十年有余，仅支付了950万元，土地储备中心经催告仍不履行合同主要义务，双方已经没有继续诚信履约的基础，金某公司请求解除合同，予以准许。金某公司放弃关于赔偿损失的诉讼请求，是对自己权利的处分，予以准许。综上，依照《中华人民共和国合同法》第九十四条第一款第三项之规定，判决：1、解除荆州市征地拆迁管理办公室与金某公司于2005年2月5日签订的《关于荆州市征地拆迁管理办公室收购金某公司土地使用权及地上建筑物补偿协议》和土地储备中心与金某公司于2006年12月28日签订的《合同变更协议书》；2、金某公司于本判决送达之日起30日内退还土地储备中心950万元。一审案件受理费195667元，由土地储备中心负担。二审期间，土地储备中心向本院提交了以下新证据：金某公司的原土地使用权证、土地储备中心的储备用地土地使用权证。拟证明：金某公司的原土地使用权为“划拨”性质，现土地用途已改为储备用地，一审判决解除合同，将导致“储备用地”性质改变，势必会给国家利益、社会公共利益造成重大损失。金某公司质证认为，对金某公司原土地使用权证的真实性认可，对土地储备中心现持有的土地使用权证的真实性由人民法院审查，土地储备中心因违约而导致合同解除的后果应当由土地储备中心自行承担。本院经审核认为，上述证据与本案事实之间不具有关联性，对上述证据不予确认。金某公司未提交新证据。对于一审判决认定的事实，双方当事人均无异议，本院予以确认。本案二审的争议焦点为：1、荆州市征地拆迁管理办公室与金某公司签订的《关于荆州市征地拆迁管理办公室收购金某公司土地使用权及地上建筑物补偿协议》以及金某公司与土地储备中心签订的《合同变更协议书》是否行政合同；2、土地储备中心在履行合同过程中是否存在根本违约的行为，双方签订的合同应否解除。结合双方的诉辩观点及案件事实，本院评析如下：（一）关于荆州市征地拆迁管理办公室与金某公司签订的《关于荆州市征地拆迁管理办公室收购金某公司土地使用权及地上建筑物补偿协议》以及金某公司与土地储备中心签订的《合同变更协议书》是否行政合同的问题行政合同是指行政机关为了实现行政管理目的，而与公民、法人和其他组织，或者国家行政机关相互之间经过协商，双方意思表示一致达成的协议。行政合同属于一种双方的行政行为，这种行政行为表现为行政机关在执行公务时需要与行政相对人相互协商，经双方意思表示一致后，才能实施。行政合同主要通过契约的方式，将国家所要达到的目标固定化、法律化，并在合同中规范双方当事人的权利和义务。行政合同是民事合同制度在行政领域中的具体应用，但根本上不同于民事合同，与民事合同相比较，表现为行政合同是行政机关采取的具体行政行为，而非民事法律行为。行政机关在行政合同的执行中具有优先权，民事法律中的契约自由、意思自治的原则，与行政合同自身特点相冲突。行政合同具有以下特征：第一，行政合同当事人一方必须是行政机关。第二，行政合同的目的是为了实现国家行政管理目标。第三，行政合同的双方意思表示必须一致。第四，在行政合同的履行、变更、解除中，行政机关享有行政优益权。本案中，荆州市征地拆迁管理办公室与金某公司签订《关于荆州市征地拆迁管理办公室收购金某公司土地使用权及地上建筑物补偿协议》，由荆州市征地拆迁管理办公室收购金某公司位于江津××土地及建筑物。后因征地职能划归土地储备中心，金某公司与土地储备中心签订《合同变更协议书》。上述《关于荆州市征地拆迁管理办公室收购金某公司土地使用权及地上建筑物补偿协议》及《合同变更协议书》的一方主体为荆州市征地拆迁管理办公室、土地储备中心，但土地储备中心并非行政机关。征地职能从征地管理办公室调整到土地储备中心，也反映出征地事宜主体的平等性。土地收储从表面看有一定的行政管理痕迹，但土地储备中心进行土地收储补偿，其主体系民事主体。该合同是双方当事人平等协商后，自愿达成的民事合同。土地储备中心主张案涉合同系行政合同的上诉理由不能成立，本院不予采信。（二）关于土地储备中心在合同履行过程中是否存在根本违约的行为，双方签订的合同应否解除的问题
上诉人荆州市土地收购储备中心（以下简称土地储备中心）因与被上诉人荆州市金某商贸有限公司（以下简称金某公司）征收补偿合同纠纷一案，不服湖北省荆州市中级人民法院（2016）鄂10民初58号民事判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人土地储备中心的委托诉讼代理人唐兵、赵士卫，金某公司的委托诉讼代理人吴鹏程、陈世宇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

本院认为，虽然《关于荆州市征地拆迁管理办公室收购金某公司土地使用权及地上建筑物补偿协议》中对于交地时间和付款时间作出了约定，但在《合同变更协议书》中约定，原协议中除交地条款、付款条款以外，其他条款仍然有效，如半年内交地条款、付款条款没有达成新的签约，则从2007年起，每年支付金某公司150万元，在原合同约定的总补偿款中扣减，直至2018年全部付清。有关条款经当事人重新协商后已经发生变更。而双方未就新的交地条款、付款条款达成协议，土地储备中心则应依约从2007年起，每年支付金某公司150万元。但土地储备中心其后实际仅支付了700万元，自2012年起未再支付款项。土地储备中心的行为构成根本违约。土地储备中心主张其不构成违约的上诉理由不能成立，本院不予采信。2016年3月，金某公司向土地储备中心邮寄了《催告函》，希望土地储备中心在三个月内履行付款义务，并承担相应的违约责任，否则将解除合同，但土地储备中心仍然没有履行付款义务。2016年7月7日，金某公司向土地储备中心邮寄了《解除协议通知书》。根据《中华人民共和国合同法》第九十四条第一款“有下列情形之一的，当事人可以解除合同”第（三）项“当事人一方迟延履行主要债务，经催告后在合理期限内仍未履行”的规定，金某公司可以解除合同。综上，土地储备中心的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。一审案件受理费195667元，由荆州市金某商贸有限公司负担117367元，荆州市土地收购储备中心负担78300元。二审案件受理费78300元，由上诉人荆州市土地收购储备中心负担。本判决为终审判决。