舒兰市利某某物流有限公司诉被告舒兰市盐务管理局其他一案行政判决书

原告：舒兰市利某某物流有限公司，住所地吉林省舒兰市西部明珠7号楼1单元101室。
法定代表人：于淼，总经理。
委托诉讼代理人：商湛博，吉林鑫美律师事务所律师。
被告：舒兰市盐务管理局，住吉林省舒兰市人民大路3399号。
法定代表人：刘维才，局长。
委托诉讼代理人：李祎，吉林金证律师事务所律师。

原告舒兰市利某某物流有限公司诉被告舒兰市盐务管理局其他一案，于2018年7月2日向本院提起行政诉讼。本院立案后，于2018年7月3日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年7月27日公开开庭审理了本案。原告舒兰市利某某物流有限公司的委托诉讼代理人商湛博、被告舒兰市盐务管理局的委托诉讼代理人李祎到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告舒兰市盐务管理局于2018年5月10日对原告舒兰市利某某物流有限公司作出了《先行登记保存通知书》，先行登记保存物品的保存期限为2018年5月11日至5月17日共7天；保存方式及地点为吉盐集团舒兰市有限公司仓库。保存物品：01、美康达天然腌渍盐3596.50公斤；02、美康达精制岩盐22049.60公斤。
原告舒兰市利某某物流有限公司诉称：1、确认被告先行登记保存行为超出7日期限的行为违法；2、判令被告立即向原告返还非法扣押25646.10公斤食盐产品（其中3596.50公斤美康达天然腌渍盐、22049.60公斤美康达精制岩盐）；3、本案全部诉讼费用由被告承担。
事实和理由：2018年5月10日，被告舒兰市盐务管理局以涉嫌违规批发食盐为由向原告舒兰市利某某物流有限公司下发《先行登记保存通知书》，将大连新春多品种盐有限公司（以下简称“大连新春”）委托原告运输、仓储的25646.10公斤食盐产品（其中3596.50公斤美康达天然腌渍盐、22049.60公斤美康达精制岩盐）予以异地存放，保存期限为2018年5月11日至2018年5月17日。保存期限届满后，被告既未作出处理决定，亦未将非法扣押的食盐产品返还。
被告在上述执法过程中，事实认定错误，程序严重违法，理由如下：一、被告作出的《先行登记保存证据通知书》认定原告违法批发食盐，属事实认定错误。原告并非是食盐的批发主体，而是受大连新春委托，为其在食盐销售过程中提供物流配送及仓储服务，并未参与任何批发或销售活动。双方签订了合法有效的物流仓储合同，且依据《工业和信息化部办公厅国家发展改革委办公厅关于加强改革过渡期间食盐专营管理有关工作的通知》第一条第一款之规定，大连新春委托原告进行物流配送完全符合法律法规要求，无任何违法违规之处。被告认定原告批发食盐缺乏事实依据，亦无权将原告代为运输的食盐查扣。二、被告作出的先行登记保存的行政行为程序严重违法。依据《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条规定：“……在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，并应当在七日内及时作出处理决定……”。本案被告于2018年5月10日查扣食盐产品，应当在2018年5月17日前作出处理决定，但被告至原告起诉之日尚未作出处理决定，超期查扣原告运输的食盐产品，程序严重违法。综上所述，被告作出的案涉先行登记保存行为事实认定错误，程序严重违法。原告特提起行政诉讼，请求贵院依法支持原告的诉讼请求。
原告舒兰市利某某物流有限公司向本院提交了以下证据：
1、大连新春多品种盐有限公司营业执照（副本）、食盐批发许可证（副本）、舒兰市利某某物流有限公司营业执照、道路运输经营许可证，证明与原告签署运输合同及仓储合同的相对人是大连新春多品种盐有限公司是一家具备生产、销售食盐资质的正规合法企业，原告也是具备物流运输资质的合法企业，二公司在运输和销售环节无任何违法之处；
2、仓库租赁合同、食盐产品运输仓储合同、吉林增值税专用发票，证明被告所称的在仓库内发现的食盐并非原告所有，而是原告依据运输合同及仓储合同为大连新春多品种盐有限公司销售食盐提供运输及仓储，原告并非销售食盐的主体，原告与该公司实际履行了运输合同，原告为该公司开具了发票；
3、非全日制劳动合同，证明被告提供的询问笔录中提到了联系电话为1874426****的业务员纪国辉为大连新春多品种盐有限公司的正式员工，其从事的食盐销售工作与原告无关，原告也从未进行任何销售食盐的行为，合同签订日期为2018年4月1日；
4、大连增值税普通发票三张，证明被告询问笔录中记录的三家销售食盐的商家均由大连新春多品种盐有限公司直接供货并开具发票，根本不存在笔录中所称的以酒换盐的情况，加之询问笔录有两份没有被询问人签字，结合原告提供的证据用以证明询问笔录中记载的并非真实情况；
5、《国务院关于印发盐业体制改革方案的通知》、《食盐专营办法》、《两部门关于做好改革过渡期间食盐定点生产企业进入食盐流通销售领域和食盐批发企业开展跨区经营有关工作的通知》、《国家发展改革委办公厅、工业和信息化部办公厅关于进一步落实盐业体制改革有关工作的通知》、《工业和信息化部办公厅国家发展改革委办公厅关于加强改革过渡期间食盐专营管理有关工作的通知》、吉林省粮食局下发的《省外食盐批发企业告知名单》，证明原告与大连新春多品种盐有限公司建立物流及仓储关系完全符合《通知》第一条第一款之规定，无任何违法行为。吉林省粮食局下发的《告知单》中也包含了大连新春多品种盐有限公司，以证明大连新春多品种盐有限公司在舒兰市的销售行为系合法行为。
被告舒兰市盐务管理局辩称：一、原告主体不适格。2018年5月10日，被告对原告舒兰市利某某物流有限公司制发《先行登记保存通知书》。该日被告的行政执法人员检查市场发现，舒兰市老物资局西南一门仓库内存放大量盐产品，但仓库业主拒绝开门配合接受检查，经联系公安部门打开门后，发现库房内有外包装为大连新春多品种盐有限公司生产的美康达牌精制岩盐22049.60公斤（20公斤袋），美康达牌天然腌渍盐3596.50公斤（25公斤袋），经询问当事人于淼，其不回答涉案盐的具体情况，也不提供任何相关经营食品的证明文件和销售记录。与被告日前查获的其他案件中涉及的该业主经销的盐品相关联，被告认为其行为涉嫌违反《食盐专营办法》第十二条的规定，涉案盐品作为证据，如不对其进行证据保全不能排除以后可能灭失或者难以取得的情况发生，被告依据《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条的规定，对涉案盐品进行了先行登记保存的证据保全行为。此后，原告拒绝配合被告的调查及处理行为，目前该案仍处继续调查阶段。二、被告执法是以国务院《食盐专营办法》、《中华人民共和国食品安全法》和《中华人民共和国行政处罚法》等法律、法规为依据，贯彻落实《工业和信息化部办公厅关于加强食盐质量安全管理工作的通知》（工信明电【2017】3号），关于按照《中华人民共和国食品安全法》和《食盐专营办法》检查市场的相关规定，依法行政，打击各类涉盐违法活动，确保我市食盐安全。被告行政执法收集证据时，在涉案盐品可能灭失或者以后难以取得的情况下，进行先行登记保存是一种保全证据程序，其仅为《中华人民共和国行政处罚法》中调查程序的一个环节，不是一个完整的行政行为，不具有可诉性。被告的调查行为依法应予支持。综上所述，被告对原告制发的《先行保存通知书》为保全证据程序，不具有可诉性，应驳回原告的起诉，被告的调查行为依法应予支持。
被告舒兰市盐务管理局向本院提交了以下证据：
1、勘验检查笔录、先行登记保存通知书、先行登记保存物品清单、立案审批表、询问笔录、通知短信截屏图片、先行登记保存证据的处理决定通知书、执法记录仪光盘，证明2018年5月10日，被告执法人员发现原告舒兰市利某某物流有限公司在舒兰市老物资局西南一门仓库内存放有外包装为大连新春多品种盐有限公司生产的美康达牌精制岩盐22049.60公斤（20公斤袋），美康达牌天然腌渍盐3596.50公斤（25公斤袋），原告法定代表人于淼不回答涉案盐的具体情况的询问，也不提供任何相关经营食品的证明文件和销售记录。涉案盐品与被告日前查获的其他案件中涉及的该业主经销的盐品相关联，认为其行为涉嫌违反《食盐专营办法》第十二条的规定，涉案盐品作为证据，如不对其进行证据保全不能排除以后可能灭失或者难以取得的情况发生，被告依据《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条的规定，对涉案盐品进行了先行登记保存。此后，其拒绝配合被告的调查及处理行为，该案仍处于调查阶段。被告制发《先行登记保存通知书》是证据保全程序，是行政处罚案件调查程序的一个环节，不是完整的行政行为，不具有可诉性；
2、《食盐专营办法》、《中华人民共和国食品安全法》、《中华人民共和国行政处罚法》、《工业和信息化部办公厅关于加强食盐质量安全管理工作的通知》（工信明电[2017]3号），证明被告行政行为的法律依据。
经庭审质证，原告舒兰市利某某物流有限公司对被告舒兰市盐务管理局提供的证据1，对《先行登记保存通知书》真实性无异议，合法性及证明问题有异议，该份证据结合立案审批表恰恰证明了行政机关存在违法行为，在通知书中明确记载保存期限为2018年5月11日至5月17日共7天，但时至开庭之日被告除进行了先行登记保存的行政行为外，未对原告作出任何具体行政行为，依据《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第二款，行政机关应当在登记保存后7日内及时作出处理决定，但直至开庭之日，距被告作出的保存行为已经过去近3个月，已经严重超期，被告应当立即返还登记保存的食盐。《中华人民共和国行政处罚法》中并没有规定先行登记保存可以超过法定期限的例外情形，即行政机关必须在7日内作出决定，反之则应当及时归还先行登记保存的财物；对询问笔录的真实性、合法性及关联性均有异议，该份笔录无法证明原告存在销售食盐的行为，三份笔录中都提到了食盐是由一个曾经送酒的业务员销售给他们的，其中汪淑芬的笔录中载明的电话为1874326****，被告称该电话与本案无关，是不真实的，该电话号码行政机关在记录过程中存在错误，正确的电话应为1874426****，为大连新春多品种盐有限公司驻舒兰市业务员纪国辉的电话，行政机关在取得笔录后没有进一步调查，也没有拨打号码进行查实，根本不可能在7日内及时作出处理决定，因此该份证据无法证明被告想要证明的问题。其次，询问笔录在本案中属于证人证言，在证人未到庭的情况下，无法证实该询问笔录系证人的真实意思表示，无法作为认定案件事实的依据；对其他证据真实性无异议，合法性、关联性有异议；原告舒兰市利某某物流有限公司对被告舒兰市盐务管理局提供的证据2，真实性无异议，证明问题有异议，被告的行为违反了《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第二款关于相关登记保存的规定。被告舒兰市盐务管理局对原告舒兰市利某某物流有限公司提供的证据1-5，认为原告提供的全部证据在被告依法检查之时从未提供，在诉讼阶段提供，按照《中华人民共和国行政诉讼法》的规定是不应予以采信的；被告舒兰市盐务管理局对原告舒兰市利某某物流有限公司提供的证据1，大连新春多品种盐有限公司营业执照没有原件，无法核实真实性，食盐批发许可证副本没有原件也无法核实真实性，并且与2018年1月4日实施的《食盐专营办法》以及2018年4月工信部颁布的《定点食盐生产批发许可办法》之中所要求的批发食盐必须持有的定点食盐批发许可证不符，同时大连新春多品种盐有限公司与本案的经营主体没有关联性，对于原告的营业执照、道路运输经营许可证没有提供原件无法核实真实性；被告舒兰市盐务管理局对原告舒兰市利某某物流有限公司提供的证据2，两份合同真实性无法核实，其是否为本案案发后补做，无法核实，在被告进行执法检查时，原告并未提供也未提及其掌握该两份合同，与被告此前在检查时同原告相关联的事实不符，证明了被告的调查行为是合理合法的。吉林省增值税专用发票的开票时间为2018年5月7日，同样发生在被告执法检查之后的期限内，属于原告为了逃避执法而补开的，与其此份证据中两份租赁合同是否配合无法证实，无法证实被告在5月10日对其行政执法的任何事务；被告舒兰市盐务管理局对原告舒兰市利某某物流有限公司提供的证据3，劳动合同为非全日制劳动合同，其内容记载的是销售工作，不属于为非全日制劳动合同人员开的，非全日制劳动合同为单位临时性工作、可替代性工作人员才可签订，销售工作属于具有批发资质企业的主要工种，从事该岗位的人员不能签订非全日制劳动合同，这一合同的签订违反盐改期间211、604两份文件关于盐厂跨区经营必须签订劳动合同，缴纳社会保险的相关规定，符合《中华人民共和国民法总则》第一百四十六条规定的虚假意思表示，应为大连新春多品种盐有限公司与纪国辉及原告之间的一种虚假意思表示，纪国辉一直是原告的业务员，至今仍为原告批发送酒，同时销售涉案食盐；被告舒兰市盐务管理局对原告舒兰市利某某物流有限公司提供的证据4，三张大连增值税普通发票为复印件，无法核实，两张开票时间为2018年5月21日，一张为2018年6月26日，是在被告执法原告起诉并取得被告取证的询问笔录之后对应笔录内容为规避被告执法而开具的，但并不能规避被告的执法职责，检查经营食盐的单位及其行为是被告的法定职责，本案也是被告在进行执法检查、调查的行为，这些证据由于是原告、大连新春多品种盐有限公司针对被告已经调取的相关证据在其知情后形成，不能起到证明被告5月10日执法检查的情形；被告舒兰市盐务管理局对原告舒兰市利某某物流有限公司提供的证据5，其中的25号文件是本次改革的指导性改革意见，其强调的是加强食盐专营体制，其他物资流动企业是不能够进行批发食盐的。《食盐专营办法》第十条、第十二条、第十三条规定，只有取得食盐定点批发许可的企业才能够经营食盐，585、211、604号文件要求物流企业是不能够转售食盐的，这也正是被告依据工信明电[2017]3号文件对原告进行执法检查落实上述文件及法规的过程，这些证据不能证明原告要证明的问题，反而是原告抗拒被告的执法，拒绝提供相关的证明文件和销售记录，在被告到原告的经营地址查实没有人的状态下，没有办法进行电话短信通知后，只能将被告所作的关于先行登记保存证据的处理决定通知书的相关内容在该短信中向原告告知。被告已经依据《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第二款的规定，对先行登记保存的行为在7日之内作出了处理决定，但该处理决定也是行政行为的环节，并不是完整的行政行为，同样具有不可诉性。
经庭审质证，本院对上述证据认证如下：原告所举证据1，其中原告营业执照及道路运输经营许可证，证明原告主体身份，本院予以确认；对证据1中其他证据，与本案不具有关联性，本院不予确认；原告所举证据2、3、4，与本案不具有关联性，本院不予确认；原告所举证据5，系法律法规及政策性文件，不应作为证据使用，本院不予确认。被告所举证据1，与本案具有关联性，本院予以确认；被告所举证据2，系法律法规及政策性文件，不应作为证据使用，本院不予确认。上述本院确认证据证明内容，均以证据本身载明的内容为准。
经审理查明：原告舒兰市利某某物流有限公司系有限责任公司（自然人独资），法定代表人于淼，经营范围为普通货物运输、仓储服务。（依法须经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动）。2018年5月10日，被告舒兰市盐务管理局在执法检查过程中，发现原告位于舒兰市老物资局西南一门仓库内存放有大连新春多品种盐有限公司生产的美康达精制岩盐22049.60公斤及美康达天然腌渍盐3596.50公斤。并于同日以原告涉嫌非食盐定点批发企业批发食盐为由，对原告下发《先行登记保存通知书》，将上述盐品先行登记保存至吉盐集团舒兰市有限公司仓库，保存期限为2018年5月11日至5月17日，共7天。被告遂于2018年5月11日立案。2018年5月17日，对原告下发《关于先行登记保存证据的处理决定通知书》，其中记载前述“先行登记保存物品作为涉嫌的证据，暂由我局保存，待涉嫌行为调查清楚后再行依法处理”，该通知书以短信形式告知原告法定代表人于淼。截至庭审时，上述盐品仍保存在被告处，被告亦未对原告作出处理决定。

本院认为，被告舒兰市盐务管理局于2018年5月10日对原告舒兰市利某某物流有限公司作出《先行登记保存通知书》并保存涉案盐品后，至2018年7月27日本案庭审时，仍未作出处理决定。被告辩称先行登记保存行为不具有可诉性，根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第二款的规定：“行政机关在收集证据时，可以采取抽样取证的方法；在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，并应当在7日内及时作出处理决定，在此期间，当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据”。由此规定可见，法定的先行登记保存期限为七日，七日内行政机关就应当作出处理。虽然先行登记保存属于证据收集和保全行为，而非行政强制措施，其是一种执法手段，是行政行为中的一个环节，不是最终的处理结果，不具有可诉性。但本案中，被告在登记保存期限届满之日即2018年5月17日作出《关于先行登记保存证据的处理决定通知书》，决定先行登记保存物品暂由该局保存。被告在决定通知中使用了“暂由我局保存”字样，且无具体保存期限，缺乏法律依据，实际上属于扣押行政强制措施性质。现，被告庭审时仍未作出处理决定，在被告超过法定扣押期限仍不及时作出处理决定的情况下，扣押行政强制措施明显对原告产生实际影响，具有可诉性。《中华人民共和国行政强制法》第二十五条第一款规定：“查封、扣押的期限不得超过三十日；情况复杂的，经行政机关负责人批准，可以延长，但是延长期限不得超过三十日。法律、行政法规另有规定的除外。”结合本案现有证据，被告于2018年5月17日作出“暂由我局保存”的决定后，直至本院2018年7月27日庭审时，仍未作出处理，其“暂时保存”行为对原告权益产生实际影响。被告先行保存涉案盐品超过法定期限，且自2018年5月17日作出《关于先行登记保存证据的处理决定通知书》至庭审时也已超过六十日，其“暂时保存”行为无法律依据。原告2018年7月2日向本院提起行政诉讼，其诉请是认为被告超出七日期限的先行登记保存行为违法，要求返还涉案盐品，其起诉符合行政诉讼受案条件，故本院对被告的抗辩不予采信。综上，被告无期限的“暂时保存”涉案盐品的行为违法，现涉案盐品仍存于被告处，依法应予返还。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条之规定，判决如下：

一、确认被告舒兰市盐务管理局超出法定期限保存美康达精制岩盐22049.60公斤及美康达天然腌渍盐3596.50公斤的行为违法；
二、被告舒兰市盐务管理局于本判决生效后立即返还原告舒兰市利某某物流有限公司美康达精制岩盐22049.60公斤及美康达天然腌渍盐3596.50公斤。
案件受理费50元，由被告舒兰市盐务管理局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省吉林市中级人民法院。

审判长 许梦
人民陪审员 宁淑慧
人民陪审员 刘春波

书记员： 张冬雪