王某诉榆树市公安局、榆树市人民政府治安行政处罚、行政复议及行政赔偿二审行政判决书

上诉人（原审原告）王某，女，xxxx年xx月xx日出生，公民身份号码×××，汉族，现住吉林省榆树市。被上诉人（原审被告）榆树市公安局，住所地榆树市临光路。法定代表人俞申，局长。被上诉人（原审被告）榆树市人民政府，住所地榆树市府前路。法定代表人高中会，市长。委托代理人孙凌有，榆树市人民政府法制办科长。

原审法院审理查明，2017年9月27日，王某因工作问题到北京市天安门地区非信访接待场所信访，被北京市警方送至北京市久敬庄接济服务中心，后被带回榆树市。9月28日，榆树市公安局对王某涉嫌扰乱公共场所秩序一案立案受理，进行了调查，履行了处罚前告知等程序，于当日依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定作出了榆公（治）行罚决字〔2017〕1231号行政处罚决定，给予王某行政拘留五日的行政处罚。王某不服，向榆树市人民政府申请行政复议，榆树市人民政府经书面审查，作出榆府复〔2017〕69号行政复议决定，维持了榆公（治）行罚决字〔2017〕1231号行政处罚决定。王某不服，提起行政诉讼。原审法院认为，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二条，即“扰乱公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身权利、财产权利，妨害社会管理，具有社会危害性，依照《中华人民共和国刑法》的规定构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，由公安机关依照本法给予治安管理处罚。”第七条第一款，即“国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。”和《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款，即“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。”之规定，违法行为人居住地包括违法行为人户籍所在地，榆树市公安局作为王某户籍地的公安机关，具有对王某的行为进行治安管理的法定职权。《信访条例》第十八条、第二十条规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序。王某于2017年9月27日到北京市天安门地区非信访接待场所上访，扰乱了公共场所秩序，属情节较重。榆树市公安局在作出被诉行政行为过程中履行了受理、调查取证、处罚前告知等程序，程序合法，其依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，对王某作出行政拘留五日的处罚并无不当。王某关于榆树市公安局没有管辖权的主张，没有法律依据，不予支持。榆树市人民政府经书面审查，在法定期限内依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，作出榆府复〔2017〕69号行政复议决定，维持了榆公（治）行罚决字〔2017〕1231号行政处罚决定，该行政复议决定证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法。王某提出榆树市人民政府作出行政复议决定前未召开听证会，程序违法，因听证程序不是行政复议机关作出行政复议决定前应履行的法定程序，故对王某的观点，不予支持。《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条第一款规定：“人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。”本案中，榆树市公安局提供的证据能够证明其对王某作出的行政处罚合法，王某要求榆树市公安局赔偿其损失5000元并在全国报纸上登报道歉的诉讼请求，因没有事实及法律依据，本院不予支持。综上，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决驳回了王某的诉讼请求。上诉人王某不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原审法院认定事实不清，确定处罚决定合法的证据不足。原审法院认定“王某于2017年9月27日到北京市天安门地区非信访接待场所上访，扰乱了公共场所秩序，属情节较重。”与事实不符。上诉人没有非访行为，也没有扰乱公共场所秩序的行为。榆树市公安局提供的证据不能证明上诉人上述行为。上诉人因工作问题多次与政府部门协商，至今未得到处理。故上诉人于2017年9月27日到北京相关部门查找关于毕业后如何安置就业的文件和政策依据，在第二天问询路边民警时，被北京警方带至府右街派出所，后被送至久敬庄，限制了上诉人的人身自由并收缴了上诉人的电话。从榆树市公安局提供的证据可以认定，案件事实不清晰，也不能证明上诉人存在非访行为。上诉人对部分证据的真实性、合法性及关联性均有异议。榆树市公安局提供的全部证据不足以证明上诉人有非访行为及扰乱公共场所秩序的行为。二、原审判决认定榆树市公安局作出的行政处罚决定程序合法，属认定错误。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条的规定，行政机关在作出处罚决定前要告知并听取当事人的意见，但是榆树市公安局未依法履行上述程序，剥夺了上诉人陈述和申辩权。综上，请求二审法院撤销原审判决；撤销榆树市公安局作出的行政处罚决定和榆树市人民政府作出的行政复议决定；确认榆树市公安局对上诉人采取行政拘留的行为违法，赔偿上诉人经济损失5000元。被上诉人榆树市公安局辩称：一、2017年9月27日，上诉人与刘丽娟、赵金龙、吕金花等人因毕业分配工作问题到北京天安门地区非访区进行非访活动，被北京市公安机关遣送至北京市久敬庄，后被榆树市驻京信访工作人员接回，治安大队民警依法对其传唤到公安机关接受询问。上述事实由违法行为陈述和申辩、证人证言长春市驻京信访工作联络办公室出具的情况说明证实。二、基于上述事实，榆树市公安局根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定，作出行政处罚决定，对吕金花行政拘留十日。三、上诉人在走访中到非信访接待场所的天安门广场向执勤人员表明上访意图，试图以此种方式给行政机关造成影响，以达到信访目的，具有行政违法性。故榆树市公安局对其作出行政处罚决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。请求人民法院驳回上诉人的诉讼请求。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。
上诉人王某因与被上诉人榆树市公安局、榆树市人民政府治安行政处罚、行政复议及行政赔偿一案，不服榆树市人民法院作出的（2018）吉0182行初7号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。

本院认为：一、公民有依照《信访条例》进行信访的权利，但是信访应以反映情况，提出意见、建议，投诉请求为目的，在正确的时间、到正确的地点、采取正确的方式进行，而不应以制造影响、施加压力为目的，在会议等非解决信访事项的时间，到非解决信访事项的地点，采取不正当的方式进行。“坚持属地管理、分级负责”是信访的基本原则，《信访条例》第十六条规定“信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出；信访事项已经受理或者正在办理的，信访人在规定期限内向受理、办理机关的上级机关再提出同一信访事项的，该上级机关不予受理。”第十八条规定“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。”第二十条规定“信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序……”。本案中，被上诉人榆树市公安局提供的公安机关对王某、李立勋、赵金龙、吕金花及刘丽娟的询问笔录、长春市驻京信访工作联络办公室出具的《关于王某进京上访情况说明》等证据能够证明上诉人王某违反上述规定到北京的非上访区进行上访，其行为属于故意扰乱社会公共秩序和信访秩序的行为，被上诉人榆树市公安局对其作出行政处罚决定以及榆树市人民政府对其作出的行政复议决定并无不当。二、上诉人王某主张被上诉人榆树市公安局对其作出行政处罚决定前未依法履行告知程序，经审查，根据被上诉人榆树市公安局提供的《行政处罚告知笔录》能够证明被上诉人榆树市公安局依法履行了法定程序，上诉人王某的主张不成立，本院不予支持。另外，上诉人王某在二审询问过程中向本院递交的《政府信息不存在告知书》和《登记回执》并不能否认其存在扰乱公共秩序的违法行为。关于上诉人王某提出的赔偿请求，因本案被上诉人榆树市公安局作出的行政处罚决定不具违法性，故对该请求本院不予支持。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。上诉人的上诉理由不成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人王某负担。本判决为终审判决。

代理审判员　　姜　楠
代理审判员　　高婧明