滥用职权罪量刑畸轻及其改进对策

［关键词］滥用职权罪　量刑畸轻　缓刑
［摘要］在当前司法实践中对于滥用职权罪的量刑畸轻，主要表现为大多数案件在法定刑最下限量刑、过度适用缓刑、刑罚适用无统一标准，这不利于有效地震慑滥用职权的行为人，使公众对刑法无认同感，易滋生司法腐败。导致这一现象的原因主要有：被告人的国家机关工作人员身份对量刑的影响，粗疏的刑法规定对刑罚适用的影响，民众、被告人、司法机关对该类犯罪的危害性认识不到位。改变滥用职权罪在量刑上存在的问题，立法上必须修改刑法关于滥用职权罪的构成要件与法定刑，司法判决中应注重追究滥用职权者的民事责任，同时，应尽快出台司法解释对量刑标准予以明确化。
［中图分类号］DF637　　［文献标识码］A
［文章编号］1004-4043（2010）-03（上）-0034-4
　　滥用职权罪是指国家机关工作人员超越职权，违法决定、处理其无权决定、处理的事项，或者违反规定处理公务，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为。滥用职权罪是我国司法实践中一种较为典型性的犯罪，给国家和人民的利益造成了重大的损失，危害极大。但是，从我国司法实践中对滥用职权罪的判决情况来看，存在着量刑畸轻、刑罚适用无统一标准等问题。这种状况，导致了人们对滥用职权罪社会危害性认识的偏差，从而不利于国家和人民利益的保护。本文拟就滥用职权罪量刑中存在的问题与对策作些粗浅的探讨。
一、滥用职权犯罪量刑畸轻的表现及其危害性
（一）滥用职权罪量刑畸轻的表现
　　1．通常在法定刑最下限量刑，甚至突破法定刑量刑。根据刑法第三百九十七条的规定，滥用职权致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，处三年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。国家机关工作人员徇私舞弊、滥用职权的，处五年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处五年以上十年以下有期徒刑。但实际上，滥用职权罪很少有被判处“五年以上十年以下有期徒刑”的案例。相反，被判处三年以下有期徒刑的案件却占绝大多数，其中，还有部分案件被免予刑事处罚。对于造成人员伤亡、恶劣社会影响的滥用职权案件，也往往判处与罪刑不相适应的刑罚。
　　2．过多地适用缓刑。实践中对于滥用职权的判决，有相当一部分被判处了缓刑。纵观司法实践中的判决，适用缓刑的案件主要是轻微犯罪、被告人认罪态度比较好的，如轻微过失犯罪、被告人认罪悔过的案件、未成年人犯罪案件等。但是在滥用职权案件中，行为人故意滥用职权，给国家财产和人民利益造成了重大损失，而且对于这种损失，滥用职权的行为人基本上不予赔偿，对其适用缓刑似乎并不妥当。
　　3．刑罚适用无统一的标准。司法实践中对于滥用职权罪所判处的刑罚普遍偏轻，这种“轻”并无统一的标准，类似案件“轻”的程度也不一致。对于滥用职权案件，司法实践中大多数的做法均是在三年以下的幅度范围内判处刑罚。但根据我国刑法的规定，缓刑的适用对象是被判处三年以下有期徒刑、拘役的犯罪分子。因此，是否判处缓刑对于罪犯来说就十分重要。实践中，对于哪些人判处缓刑、哪些人不判处缓刑，随意性过大，刑罚适用缺乏统一的标准。
（二）滥用职权罪量刑畸轻的危害性
　　对于滥用职权罪的量刑所引发的问题不能不引起重视，司法人员对于滥用职权行为人的量刑“二次滥用职权”的危害性更值得警惕。具体而言，笔者认为滥用职权罪量刑畸轻所带来的危害后果可以归纳为如下方面：
　　1．滥用职权行为将愈演愈烈，不利于保护国家、人民和公共利益。滥用职权罪的行为人掌握的是公共权力，行使不当，将会给国家和人民利益造成重大的损失。从实践中判处的滥用职权犯罪案件来看，其所造成的危害结果通常是巨大的，如造成财产损失的数额动辄几十万、上百万，造成大量人员伤亡的案件也不鲜见。对于如此危害后果严重的犯罪行为，仅通过适用较短的有期徒刑、拘役，甚至是通过缓刑、免予刑事处罚，其震慑效果是相当有限的。实际上，更多的滥用职权案件中行为人之所以敢滥用职权是基于利益衡量的结果，即行为人滥用职权的目的是为了“徇私”，如果适用畸轻的刑罚，显然难以有效遏制此类犯罪的频发。例如，近些年来我国实践中的安全责任事故案件之所以频发，笔者认为，一个重要的原因是在于，滥用职权所带来的好处较之可能承受的刑罚相比较，行为人敢于铤而走险。
　　2．刑法的公众认同感进一步降低。公众认同体现了一种深藏于集体意识中的正义情感，意味着人们确信判决是被广泛而普遍地为同一法律辖治下的居民所共同信奉而遵循着，能够体现法官裁判行为的社会价值，并为判决提供正当性和合法性资源。如果缺少社会公众对判决的普遍认同，司法的运行效果就会受到人们的质疑。[3]保持刑法与市民感觉、国民规范意识之间的一致性，以保持刑法的亲和力，并使之获得公众对刑法的认同感，在我国是一个比较突出的问题。[4]对于普通公民实施的侵犯人身权利、财产权利的犯罪案件，只要造成了被害人轻伤以上、或者造成财产损失数千元的，就可能被追究刑事责任。但对于“国家机关工作人员”这一特殊身份的主体实施的滥用职权案件，被追究刑事责任的均是后果十分严重的，即便如此，判处的刑罚也是很轻的。这一做法，直接的后果就是导致民众对刑法的不信任，最终将损害刑事法治的构建。
　　3．刑法的确定性将荡然无存，易滋生司法腐败。对于相类似的滥用职权案件，司法实践中的判决结果相差过大，不利于法治的统一。相同的案件，其判决结果应该保持大致相同，这是维护刑法的稳定性、权威性的必要之举。在刑罚具有太多的不确定性、法官的自由裁量权过大的背景下，司法腐败是自然而然的事情，是滥用职权犯罪导致的司法领域的“二次滥用职权”。
二、滥用职权罪量刑畸轻之原因分析
　　滥用职权犯罪在刑罚适用中存在的问题是不容忽视的，司法实践中对滥用职权犯罪的畸轻判决、刑罚适用混乱，导致不能有效地震慑滥用职权的犯罪分子。笔者认为，造成上述现象的原因可以从如下方面进行分析：
（一）被告人的身份与量刑
　　滥用职权罪的主体为国家机关工作人员，这一身份的存在，使得滥用职权罪的查处就比其他犯罪面临更多的阻力。同时，由于这一类人员在国家机关中的关系网络，使得人们不得不将其身份与量刑畸轻联系起来。实际上犯罪人所具有的国家机关工作人员的身份对量刑起到了不可忽视的作用。
（二）立法规定与量刑
　　现行立法规定了两种类型的滥用职权犯罪，即徇私滥用职权与不徇私滥用职权，立法对于“徇私型”滥用职权罪规定了较重的刑罚。但何谓“徇私”，本身就是一个极为模糊的概念。这也导致了司法实践中对于具有国家机关工作人员身份的被告人的滥用职权行为基本都没有被认定为是“徇私型”滥用职权罪，从而判处较重的刑罚。对于非徇私的滥用职权罪，刑法第三百九十七条规定了两个档次的法定刑幅度：致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，处三年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。从语词含义的角度看，“致使……遭受重大损失”与“情节特别严重”之间并非是并列的关系，而是存在交叉的，“致使……遭受重大损失”的案件也可以被认为是“情节特别严重”的案件。因此，此种交叉型的立法模式为司法实践中的滥用职权罪的畸轻量刑埋下了伏笔。实践中大多数的案件都被认为是“致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的”，从而被判处了较轻的刑罚。
（三）民愤对滥用职权犯罪量刑的影响
　　在司法实践中，民意作为一股不可抵挡的力量，对司法活动产生了十分重要的影响。纵观我国和国外的司法实践，民意所发挥的实际作用不可低估。例如，2003年因刘涌案二审改判而引发的公众强烈质疑和普遍责难，进而由最高人民法院提审改判死刑立即执行，在很大程度上就是民意参与的结果。无论是否赞同民愤在司法判决中的作用，不可否认的是，民愤已经在一定程度上影响着司法判决。并且，就中国当前司法的现状来看，民愤在一定程度上还可以起到对司法判决的监督作用。但是，民愤并非关注于所有的案件，而是有选择性地关注。因为，民愤来源于群众对案情的了解程度以及犯罪对群众伦理道义感情的侵害程度，造成民愤的一个重要原因就是社会民众公认的某种价值观受到了伤害，一些非犯罪案件甚至没有非常大的社会危害性的案件，可以造成极大的民愤，而一些社会危害性极大的案件，却由于普通群众缺乏了解与关注的兴趣，而在群众中默默无闻。民愤极大的案件往往是自然犯如杀人、强奸，而走私、逃税等行政犯一般不易激起民愤，更有不公开审理的危害国家安全案件不为民众所知。因此，民愤并不必然代表犯罪的社会危害性和犯罪人的人身危险性大小。[5]对于滥用职权行为，行为人通常并没有通过滥用职权获得个人利益，遭受滥用职权行为侵害的也是抽象的国家、社会利益，一般没有明确的、具体的被害人，较之其他自然犯，不容易引起民愤。在我国当下的情况下，民众的关注降低，这也导致了对相当一部分滥用职权案件，法官“敢”轻判。
（四）对滥用职权罪的危害性认识不够影响量刑
　　在滥用职权罪中，国家机关工作人员的行为虽然是引起具体的严重后果的原因，但一般都介入了新的因素，滥用职权行为与危害结果之间的因果关系不是那么直接。从犯罪分子的角度看，由于其并没有得到实际的好处，或者说虽然有一定的徇私的成分在里面，但并没有实际获得利益。因此，其内心也觉得法院应该判处比较轻的刑罚。从实践中对于滥用职权案件的判处来看，诸多滥用职权案件的被告人，只要是被判处了实刑而非缓刑的，基本上都提出了上诉。这一点在共同犯罪案件中尤为明显。当然，有的犯罪行为人是实施了数罪，如滥用职权罪与受贿罪，由于数罪并罚采取限制加重原则，滥用职权罪所判处的刑罚对最终确定的刑罚影响不大的，即使滥用职权罪被判处了实刑，被告人一般也不会提出上诉。
三、滥用职权罪量刑畸轻的矫正对策
　　如何改变对滥用职权罪量刑畸轻的现状，笔者认为，应该从如下方面入手：
（一）修改滥用职权罪的构成要件
　　司法实践中对滥用职权罪的判决一般都是以造成严重后果为定罪处罚的依据，如果没有造成严重后果的，一般不以犯罪论处。现行刑法关于滥用职权罪的这一规定明显存在不合理之处，不可避免地会使某些国家机关工作人员滋生出一种只要不造成重大损失，即使滥用权力法律也无法规范的阴暗心理，这有悖于现代国家追求的建立高效、廉洁政府的理想价值。如果不以造成重大损失的后果为构成要件，对保证国家机关工作人员依法履职，服务人民，规范工作程序，强化从政道德，提高机关工作人员的整体素质具有重要作用。[6]此外，刑法仅规定了“造成严重后果”、“情节特别严重”的如何处理。但“造成严重后果”与“情节特别严重”之间并非并列关系，而是存在交叉的，对于造成严重后果并且情节特别严重的，究竟是适用哪一档次的刑罚，需要立法予以明确。对“情节严重”却无“重大损失”的滥用职权行为能否以犯罪论处，不只关系到对“重大损失”的正确理解和司法解释的合法性问题，还关系到刑法的规范功能，即如何立法、司法才能最大限度地发挥刑法的功能。[7]基于此，笔者认为，应该将滥用职权罪的定罪标准修改为“造成严重后果或者情节严重”；对于适用加重法定刑的条件应该修改为“造成特别严重后果或者情节特别严重”。
（二）司法判决应注重罪犯的民事责任
　　目前关于滥用职权犯罪的判决，几乎都没有要求被告人承担物质赔偿，这就使得犯罪人理所当然地认为：这种“不落腰包”的犯罪，个人并没有从中得到好处，只是由于一时疏忽而犯了错，为什么要承担如此重的民事赔偿责任呢？其实，对于滥用职权造成严重后果的行为人判处一定的物质赔偿是有积极意义的，一方面，这将有助于国家机关工作人员更为审慎地行使职权；另一方面，也能为国家挽回一定的经济损失。并且，这种做法也是有法律依据的，国家赔偿法第十四条规定，赔偿义务机关赔偿损失后，应当责令有故意或者重大过失的工作人员或者受委托的组织或者个人承担部分或者全部赔偿费用。根据这一规定，国家机关工作人员滥用职权造成严重后果的，当然应当承担一定的民事赔偿。2007年11月2日，江苏省海安县法院在全国首次作出判决，除追究滥用职权者刑事责任外，还要求其承担一定的民事赔偿责任。这一做法值得我们借鉴，也有利于更好地约束国家机关工作人员正确行使职权。
（三）完善对滥用职权罪的刑罚设定
　　现行立法对滥用职权罪的刑罚规定过轻，难以实现罪刑相适应，有必要加重法定刑。在滥用职权的情况下，无论行为人系故意抑或过失导致人身伤亡，所构成的非职务犯罪如故意伤害罪、过失致人重伤罪等均较滥用职权罪有更高的法定刑。根据最高人民检察院《关于渎职侵权犯罪案件立案标准的规定》，“造成死亡1人以上，或者重伤2人以上，或者轻伤5人以上的”应予立案。但此种情形如定滥用职权罪，其处罚就比非职务犯罪更轻，如故意杀人罪、故意伤害罪等，显然不合理，使罪刑明显失衡。[8]此外，基于滥用职权犯罪通常均给国家利益造成一定的物质损失，因此，可以考虑在立法中增设财产刑。
（四）完善相关的司法解释
　　现行立法对滥用职权罪规定了“造成严重后果”、“情节特别严重”两个档次的刑罚。但现行的司法解释仅仅对定罪的标准即“造成严重后果”作了较为具体的规定，例如，2006年7月26日最高人民检察院《关于渎职侵权犯罪案件立案标准的规定》、2007年2月28日最高人民法院、最高人民检察院《关于办理危害矿山生产安全刑事案件具体应用法律若干问题的解释》等。仅有2007年5月9日最高人民法院、最高人民检察院《关于办理与盗窃、抢劫、诈骗、抢夺机动车相关刑事案件具体应用法律若干问题的解释》中对于涉及该类案件的滥用职权行为的“情节特别严重”作了规定。现行的司法解释仅对“造成严重后果”作出规定，而对于“情节特别严重”不作解释，容易导致司法实践中对于滥用职权行为一律往“造成严重后果”里塞，“情节特别严重”这一档次的刑罚形同虚设，不利于对滥用职权行为的从严惩处。最高人民检察院2001年7月20日通过的《人民检察院直接受理立案侦查的渎职侵权重特大案件标准（试行）》对于滥用职权案件区分了重大案件与特大案件的标准，但并没有明确特大案件属于“情节特别严重”，从司法实践中的判决来看，符合特大案件标准的案件并没有判处“情节特别严重”这一档次的刑罚。基于此，应及时对“情节特别严重”出台相应的解释。
［编辑：喻建立］

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