浮梁县罗家红砖厂、江西省景某某陶瓷工业园区管理委员会城乡建设行政管理:其他(城建)二审行政裁定书

上诉人（原审原告）浮梁县罗家红砖厂，住所地：浮梁县罗家茶叶二分厂。经营者曾明磊，男，汉族，xxxx年xx月xx日出生，住景某某市浮梁县。经营者徐爱民，男，汉族，xxxx年xx月xx日出生，住景某某市浮梁县。委托代理人曾朝阳，江西景之元律师事务所律师。被上诉人（原审被告）浮梁县人民政府，住所地：浮梁县朝阳中大道45号。法定代表人邱晨阳，该县县长。委托代理人林杰，浮梁县人民政府法制办工作人员。委托代理人王有良，浮梁县人民政府金融办主任。被上诉人（原审被告）江西省景某某陶瓷工业园区管理委员会，住所地：景某某市唐英大道1号。法定代表人高晓云，该管委会主任。被上诉人（原审被告）景某某市陶瓷工业园区城市管理行政执法分局，住所地：景某某市唐英大道1号陶瓷工业园区办公楼。法定代表人李文斌，该局局长。被上诉人（原审被告）浮梁县罗家桥乡人民政府。法定代表人徐绍仁，该乡乡长。上诉人江西省景某某陶瓷工业园区管理委员会、景某某市陶瓷工业园区城市管理行政执法分局、浮梁县罗家桥乡人民政府的共同委托代理人万小荣，江西京天律师事务所律师。上诉人江西省景某某陶瓷工业园区管理委员会、景某某市陶瓷工业园区城市管理行政执法分局、浮梁县罗家桥乡人民政府的共同委托代理人黄青洲，江西京天律师事务所律师。

上诉人浮梁县罗家红砖厂（以下简称罗家红砖厂）因其诉浮梁县人民政府（以下简称浮梁县政府）、江西省景某某陶瓷工业园区管理委员会（以下简称园区管委会）、景某某市陶瓷工业园区城市管理行政执法分局（以下简称园区执法局）、浮梁县罗家桥乡人民政府（以下简称罗家桥乡政府）房屋行政强制一案，不服江西省景某某市中级人民法院（2017）赣02行初13号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院查明，1999年1月11日，陈增寿与罗家垦殖场签订租用土地合同用以创办红砖厂，合同约定履行期为1999年1月1日至2005年12月31日；2001年1月10日，罗家红砖厂股东与罗家垦殖场签订合同，合同约定经营期限为2001年至2010年12月止；2003年1月10日，罗家红砖厂股东与浮梁县工业园区管委会签订合同，合同约定经营期限为2003年1月至2018年12月，该合同第五条约定，在此范围内不准任何单位和个人耕种农作物和批地建房。2016年10月18日，陶瓷工业园区下达提前解除合同书告知函。2016年11月7日，园区执法局对罗家红砖厂作出《行政处罚决定书》（园区执法罚字【2016】第NO0000845号）。2017年3月26日，园区执法局向罗家红砖厂经营者徐爱明、曾明磊送达《行政处罚限期拆除违法建筑公告》（园区执法限拆告字2017第401号）、《行政处罚限期拆除违法建筑催告书》（园区执法限拆催字2017第402号）,徐爱明，曾明磊拒签。随后园区执法分局又作出《行政处罚强制拆除违法建筑通告》（园区执法强拆告字2017第403号），该通告声明园区执法局将于2017年4月3日后组织实施强制拆除。2017年4月6日，园区执法局对罗家红砖厂违章建筑进行了拆除。因原告方认为被告强制拆除行为违法，遂将被告诉至法院。原审法院认为，本案属于行政强制拆除违法建筑引起的争议，该案与被告浮梁县政府、园区管委会、罗家桥乡政府没有事实与法律上的关系，原告将其三作为被告诉至法院不当，被告主体资格不符，应予驳回。结合当事人诉辩意见，本案争议的焦点可归纳为：1、园区执法局是否具有执法主体资格；2、园区执法局强制拆除罗家红砖厂建筑，程序是否合法，如果违法，应否承担赔偿责任。关于焦点一。2012年6月4日，市政府根据省政府《关于同意景某某市开展相对集中行政处罚权工作的批复》（赣府［2012］41号）文件精神印发《景某某市开展相对集中行政处罚权工作方案的通知》（景府发［2012］4号），通知中明确，城管执法局可行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。另，2015年5月4日中共景某某市委办公室下发《关于进一步调整景某某市城市管理体制的方案（试行）的通知》景办发（2015）14号、2015年5月6日景某某市机构编制委员会下发《关于进一步调整景某某是城市管理体制有关机构编制事项的通知》景编发（2015）81号，该文件明确了将市区内行使未经批准占用土地擅自建房的行为及未取得建设工程规划许可证和未取得建设工程施工许可证的私人建房行为的行政处罚权由市城管行政执法局下放区（园区）相关部门执行。园区执法局根据省政府授权，取得城市规划部门行政处罚权，享有处罚和执行的双重权力，故园区执法局具有行政处罚及执法资格；关于焦点二。首先，原告罗家红砖厂未能提供厂区内厂房、钢棚等的建设工程规划许可证，其在未取得建设工程规划许可证的情形下，且违背合同中在使用范围的土地内不准有“耕种和批地建房”的约定，在厂区内搭建厂房钢棚等的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款之规定。其次，园区执法局2016年11月7日依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定作出园区执法罚字【2016】第（0000845号）行政处罚决定书，该处罚决定书明确告知如不服本处罚决定，可在收到决定书之日起60日内向市政府或省住建厅申请行政复议或依法直接向人民法院起诉，原告在收到处罚决定书时拒签，且未在规定的时间内申请复议或提起诉讼。关于原告方提出的在被告作出限期拆除通告后，原告方依法提起陈述和申辩期间，被告方强制执行的程序违法问题，该院认为，当事人在法定期限不申请行政复议或者提起行政诉讼的，复议或者诉讼对象应当是指行政机关作出的行政处罚决定，催告通知、限期拆除通告等行为不是新的行政行为，只是行政处罚决定的延续。根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。故原告提出的在申诉申辩期间不停止执行的程序违法不成立。第三，关于原告方提出的根据《中华人民共和国行政处罚法》的规定，行政违法行为满两年如果没有发现或处罚就不应当进行处罚的问题，该院认为该两年的时间应当是由违法行为终止之日起计算，但因其违法建筑是具有持续性、连续性的状态，违法建筑持续存在，应不适用这两年的处罚时效。第四，关于原告方提出的根据《中华人民共和国行政强制法》第四十三条规定不能在夜间或节假日实施行政强制行为，被告方是在凌晨四点对原告方的建筑物、构筑物进行了强拆行为违法问题，被告称因道路狭窄原因，按照交通管制，上班期间该路段不易进入大车，考虑到安全等方面因素，所以清晨强拆并不无妥。该院认为，行政机关不得在夜间强制执行，夜间一般应当指当晚22点至第2天凌晨6点，考虑到交通、安全等方面的因素，且拆除区域并非生活居住用房，影响较小，故园区执法局于清晨执法，略有瑕疵，但不影响整体的执法程序。综上，被告园区执法局作出的强制拆除行为，认定事实清楚，适用法律、法规正确，符合法定程序，原告诉请均不能成立，应予驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告罗家红砖厂的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。上诉人罗家红砖厂不服，提起上诉。其上诉理由是：一、被上诉人认定上诉人属于违章建筑没有事实和法律依据。1.被上诉人提交的《行政处罚案卷卷宗》只能证明上诉人2011年建设了600平方米厂房，2013年建设了800平方米厂房。至今被上诉人没有任何证据证明2014年9月23日上诉人搭建了违法建筑。2.上诉人创办于1999年，与浮梁县工业园区管理委员会签订了土地租用合同，租用了一片荒芜的茶园建办了红砖厂，租用期限为1999年1月-2018年12月31日，期间一直处于生产经营中，上诉人的建筑除了2011年建设600平方米厂房，2013年建设了800平方米厂房属于《中华人民共和国城乡规划法》实施后建设的，其他都在1999年创办时建设。况且罗家桥乡政府从1999年至2016年一直向上诉人征收管理费和税收，对于上诉人的建设行为一直认可。3.被上诉人至今没有证据证明上诉人的建筑属于城乡规划范围内。4.被上诉人认定违章建筑为罗家红砖厂背后的工棚和厂房并以照片为证，照片中只有几根钢柱。然而被上诉人却将没有认定为违法建筑的上诉人的全部建筑都拆除了。5.一审法院认为上诉人在未取得建设工程规划许可证的情形下，且违背合同不得批地建房的约定，在厂区内搭建厂房钢棚等的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款之规定的判决是认定事实和适用法律错误。二、被上诉人名为拆除违章建筑实为征收。浮梁县政府委托景某某陶瓷工业园区管理委员会作为罗家桥乡铁炉里村土地房屋征收主体，上诉人的红砖厂实际上是作为安置地被征收。故一审法院认为本案属于行政强制拆除违法建筑，与被上诉人浮梁县人民政府、景某某陶瓷工业园区管理委员会、浮梁县罗家桥乡没有事实与法律上的关系，主体资格不符而驳回上诉人的诉讼请求也是错误的。三、根据《中华人民共和国行政强制法》第四十三条规定“行政机关不得在夜间或者法定节假日实施行政强制执行。”2017年4月6日凌晨4点，被上诉人方组织了百余人趁着夜色、无人的时候对罗家红砖厂进行了强拆。被上诉人辩称夜间强拆是为了避免交通拥堵。上诉人认为不符合事实。首先罗家红砖厂地处荒芜的山地并不处于交通要道；其次，《中华人民共和国行政强制法》规定只有在情况紧急的例外情况下才不受夜间或者法定节假日不得实施行政强制执行的限制，而所谓避免交通拥堵并不属于情况紧急。被上诉人的行为违反法律规定，严重损害了上诉人的合法权益。请求二审人民法院依法查明事实，判决支持上诉人的诉讼请求。被上诉人浮梁县政府答辩称：一、上诉人没有证据证明答辩人对上诉人实施了行政征收行为。二、园区执法局对上诉人作出的行为是对违法建筑的强拆行为，并非对上诉人厂房实施征收采取的强制拆迁行为。三、园区执法局、罗家桥乡政府均隶属于园区管委会，与答辩人没有隶属关系。园区管委会属于景某某市人民政府设立的机构，与答辩人亦没有隶属关系。综上，答辩人不是本案的适格被告，请求法院驳回罗家红砖厂对答辩人的起诉。被上诉人园区管委会、园区执法局、罗家桥乡政府没有提交书面答辩意见。一审期间当事人向法院提供的证据材料随卷宗移送本院，经本院审查核实，可以作为本案认定事实的依据。本院经审理查明的事实与原审查明事实一致。本院认为，罗家红砖厂在未取得建设工程规划许可证的情形下，在其租赁的厂区内建设厂房、钢棚等建筑工程，园区执法局于2016年11月7日作出园区执法罚字【2016】第（0000845号）行政处罚决定书并予以送达。2017年3月26日，园区执法局向罗家红砖厂经营者徐爱明、曾明磊送达《行政处罚限期拆除违法建筑公告》、《行政处罚限期拆除违法建筑催告书》，随后又作出《行政处罚强制拆除违法建筑通告》。2017年4月6日，罗家红砖厂违法建筑被拆除。涉诉行政处罚决定并非浮梁县政府、园区管委会作出，浮梁县政府、园区管委会也没有参与强制拆除违法建筑行为，涉诉强制拆除行为与浮梁县政府、园区管委会无关，该两单位不是适格被告。罗家桥乡政府虽参与了限期拆除违法建筑公告、通告的送达及催告工作，该乡政府的行为属对园区执法局实施行政处罚过程中的阶段性行为（即公告、催告工作）的配合与协助，没有证据证明罗家桥乡政府实施了涉诉的强制拆除行为，罗家桥乡政府亦不是本案适格被告。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款第（三）项关于错列被告且拒绝变更，已经立案的，应当裁定驳回起诉的相关规定，应当裁定驳回罗家红砖厂对浮梁县政府、园区管委会、罗家桥乡政府的起诉。原审法院既认定浮梁县政府、园区管委会、罗家桥乡政府作为被告的主体资格不符，又判决驳回罗家红砖厂对其的诉讼请求，适用法律不当，应予纠正。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》八十九条第一款第（二）项之规定，裁定如下：

一、撤销江西省景某某市中级人民法院（2017）赣02行初13号行政判决书中关于驳回浮梁县罗家红砖厂请求确认浮梁县人民政府、江西省景某某陶瓷工业园区管理委员会、浮梁县罗家桥乡人民政府强制拆除浮梁县罗家红砖厂的行政行为违法并赔偿损失的诉讼请求的判决；二、驳回浮梁县罗家红砖厂对浮梁县人民政府、江西省景某某陶瓷工业园区管理委员会、浮梁县罗家桥乡人民政府的起诉。本裁定为终审裁定。