永清县自然资源和规划局与廊坊柱源房地产开发有限公司建设用地使用权出让合同纠纷一审民事判决书

原告：永清县自然资源和规划局，住所地河北省廊坊市永清县。
法定代表人：宋某，永清县自然资源和规划局局长。
委托诉讼代理人：王某，永清县自然资源和规划局干部。
委托诉讼代理人：张建忠，
河北益昌律师事务所律师。
被告：
廊坊柱源房地产开发有限公司，住所地永清县韩村镇。
法定代表人：王某，执行董事。
委托诉讼代理人：冯宝永，
河北金派律师事务所律师。
原告永清县国土资源局与被告

廊坊柱源房地产开发有限公司建设用地使用权出让合同纠纷一案，本院于2018年11月13日作出（2018）冀1023民初2063号民事判决。被告
廊坊柱源房地产开发有限公司不服该判决，向河北省廊坊市中级人民法院提起上诉。河北省廊坊市中级人民法院于2019年3月29日作出（2019）冀10民终363号裁定，发回重审。本院立案后依法另行组成合议庭，分别于2019年7月2日和2019年7月22日公开开庭进行了审理。永清县自然资源和规划局因机构改革承继了原永清县国土资源局作为本案原告的全部权利义务并向本院提出书面申请，本院依法裁定永清县自然资源和规划局（包括原国土资源局在内，以下统称原告方）替代原永清县国土资源局作为本案原告参加诉讼。原告方委托诉讼代理人张建忠、被告委托诉讼代理人冯宝永到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
永清县自然资源和规划局向本院提出诉讼请求：1、请求依法判令被告向原告支付擅自增加容积率的土地出让金1233.97万元；2、诉讼费由被告承担。事实和理由：被告分别于2007年2月28日和2010年3月23日取得位于永清县两宗国有出让建设用地使用权，两宗地面积共计19004.429平方米；出让合同第十八条约定，受让人应当按照本合同约定的土地用途、容积率利用土地，不得擅自改变；根据国务院《关于加强国有土地资产管理的通知》（国发[2001]15号）第二条规定，对出让土地，凡改变土地用途、容积率的，应按规定补交不同用途和容积率的土地差价。合同签订后，被告在实际利用土地时提高了容积率，原告发现后多次要求被告缴纳改变容积率的土地出让金1233.97万元，被告推拖至今分文未缴纳。为维护国有资产的财产所有权，原告书据此状呈请法院，请求依法判如原告所请。
廊坊柱源房地产开发有限公司辩称，第一、我公司于2010年5月10日取得了涉案两块土地建设用地规划许可证，并依规划许可的规划条件进行了建设；第二、我公司于2012年11月5日开发的工程，竣工以后进行了竣工验收，验收结果完全符合规划许可规定的条件，没有超标建设；第三、我们取得涉案的两块土地时，规划部门没有给我们规定开发容积率；第四、《中华人民共和国城乡规划法》自2008年1月1日起实施，《河北省城乡规划条例》自2012年1月1日起实施，按上述规定，规划的管理机关都是规划部门，而不是土地管理机关。依据上述法律规定，对超标准建设和超规划建设的，明确了处罚依据、处罚主体和处罚方式；第五、我方开发建设完毕，至今已长达6年之多，依法已超过诉讼时效期间。第六，我方是通过转让方式取得的涉案地块二的国有土地使用权，我方与被告方不存在合同关系，转让合同上也没有容积率的约定。我方单方委托土地价格评估目的是为给我公司决策层提供价格参考，以便决定是否购买部分涉案土地使用权，我方为此设定的容积率，不能作为原被告双方的约定。综上，原告要求补交土地出让金的请求，没有事实依据和法律依据，且已经超过法定的诉讼时效期间。故请人民法院依法判决驳回原告的诉讼请求。
当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了证据交换和质证。原告方所举证据：编号（11131023MB16250105）统一社会信用代码证书一份、永清县泉城房地产开发有限公司营业执照一份、周勇身份证复印件一份、永转让字[2000]第29号《国有土地使用权转让合同书》一份、
廊坊首信不动产咨询评估服务有限公司[2007]（估）字第008号土地估价报告一份、[2007]（估）字第024号土地估价报告一份、
廊坊首信不动产咨询评估服务有限公司[2010]（估）字第010号土地估价报告书一份、永清县国土资源局土地评估委托函一份、永清县城乡规划局关于移交部分问题房地产项目信息统计表的函，被告认可上述证据的真实性，但否认原告主张的证明目的，本院认为上述证据具有真实性、合法性、关联性，对其记载事实的证明效力予以确认；
驳回原告永清县自然资源和规划局全部诉讼请求。
案件受理费95,838.2元，由原告永清县自然资源和规划局负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于河北省廊坊市中级人民法院。

河北嘉泓土地评估有限公司作出冀嘉泓[2015]（估）字第07040-1号土地估价报告一份，被告认为此证据系原告单方委托作出，而且该土地估价报告已超一年的有效期，另外原告方未能提交据以作出该评估报告所依据的规划设计条件的相关文件，故否认其证明效力，本院认为此证据具有真实性，但缺乏合法性、客观性，对其证明效力不予确认；《追缴土地出让金通知书》（2015第16-1号）及送达回证一份，被告方对签收人员身份的真实性不认可，本院认为此证据既没有加盖被告印章也没有被告方负责人的确认，而且对签收人员的真实身份无法确认，对其证明效力不予认定；永转让字[2000]第29号国有土地使用权转让合同一份、贺凤莲与
永清县泉城房地产开发有限责任公司签订的协议书一份、永土转[2010]字第22号转让国有土地使用权合同书一份、国用[2007]字第00029号土地登记申请书一份、国用[2007]字第00029号土地登记审批表一份、永政出（2007）字第05号国有土地使用权出让合同一份，被告认可上述证据的真实性，但否认证明目的，本院经审查核实，认为上述证据具有真实性、合法性、关联性，对其记载内容的证明效力予以确认。原告方所举永国用（2010）第239号国有土地使用权证书（存放于
河北嘉泓土地评估有限公司作出的冀嘉泓[2015]（估）字第07040-1号土地估价报告中）是复印件，被告否认其真实性，经本院审查核实认为此份证据系复印件，其记载的内容与本案其它证据的数据之间存在明显矛盾，缺乏客观性、合法性，对其证明效力不予以认定。被告所举证据：永转让字【2000】第29号国有土地使用权转让合同书一份、原国土资源局与
廊坊柱源房地产开发有限公司签订的永政出[2007]字第05号国有土地使用权出让合同一份、贺凤莲与
永清县泉城房地产开发有限责任公司签订的永土转[2007]字第08号转让国有土地使用权合同书一份、永清县城乡规划局2010年5月10日颁发的地字第1310232010CQ002号建设用地规划许可证一份、2012年11月5日河北省建设工程竣工验收报告书一份，原告方否认上述证据的证明效力，但并未提供相反证据予以反驳，本院经审查核实认为上述证据具有客观性、合法性、关联性，对其记载内容的证明效力予以确认。以上证据材料均在卷佐证。
结合双方当事人的当庭陈述和本院依法确认的证据，本院认定事实如下：涉案宗地共包括两块土地，即地块一和地块二，总面积为19004.429平方米。具体情况为：地块一，住宅用地，面积12625.1平方米，位于永清县。2007年2月6日，廊坊
首信不动产有限公司受被告委托对地块一进行了土地估价，按照被告设定的容积率1.2，估价结果为3857700元。原告方于2007年2月28日以435800元的价格将该地块出让给了被告，双方签订的制式的国有土地出让合同第十二条中，关于容积率一栏内容为空白，未进行填写。地块二，住宅用地，面积为6379.329平方米，位于永清县。查明流转过程如下：原被告双方均不能提供该地块的原始土地出让合同，只能查明案外人原
永清县水泵厂作为该地块的使用权人于2000年11月15日将该地块（面积为6355.44平方米，合同记载）转让给案外人贺凤莲。案外人贺凤莲于2007年1月24日将该地块（面积改为6386.511平方米）以900000元的价格转让给案外人永清县泉城房地产开发有限公司。案外人永清县泉城房地产开发有限公司又于2010年3月23日将该地块（面积改为6379.329平方米）以4317100元的价格转让给了被告。原告方针对该地块面积的变化原因解释为是实际测量结果出现的差异。
2007年1月21日，廊坊
首信不动产有限公司接受永清县泉城房地产开发有限公司委托，对案外人贺凤莲名下土地（地块二）6386.511平方米按照永清县泉城房地产开发有限公司设定容积率1.5，进行了土地估价，估价结果为2285300元。2010年1月26日，廊坊
首信不动产有限公司接受被告委托对案外人永清县泉城房地产开发有限公司名下土地（地块二）6386.51平方米按照被告设定的容积率1.8，进行了土地估价，估价结果为4317100元。2010年5月10日原永清县城乡规划局给被告颁发了中华人民共和国建设用地规划许可证，确定被告开发的丽都馨苑住宅小区用地面积19004.429平方米，建设规模51666平方米。2010年11月5日被告建设的丽都馨苑住宅小区经验收合格。2015年7月8日，原永清县城乡规划局移交部分问题房地产项目信息统计表的函，其中记载有被告作为建设单位开发建设的丽都馨苑小区土地面积19004.42平方米，实际审批地上面积48606平方米，最大建设面积47891.138平方米，超出面积（即新增建筑面积）为714.8616平方米。2015年7月10日，原告方单方委托
河北嘉泓土地评估有限公司对涉案土地19004.42平方米进行估价，估价目的是为确定因容积率变化需补交出让金金额提供价格参考依据。原告方的委托函设定容积率为1.4，新增建筑面积为21973.104平方米，评估基准日为2010年3月5日。河北嘉泓土地评估报告材料中存有被告于2010年12月5日取得了永国用（2010）第239号国有土地使用权证书，其中记载的土地使用权人为被告，土地面积是18839.73平方米、共用道路面积是194.240平方米。2015年7月30日
河北嘉泓土地评估有限公司按照原告方委托要求，以永清县城乡规划局核发的《建设用地（建设工程）规划设计条件》为依据，作出了涉案土地估价报告书。该估价报告认定被告需要补缴总土地价款为12339700万元。同时，该估价报告记载有效期为自提交报告之日起一年。
庭审中，本院责令原告方提交涉案的永清县城乡规划局核发的《建设用地（建设工程）规划设计条件》和地块二的国有土地使用权出让合同，原告方未能提供。
原告方主张，曾于2015年7月31日向被告送达了追缴土地出让金通知书，送达回证上记载有经办人会计宫红磊的签字。被告对此明确否认“经办人会计宫红磊”的真实身份与被告有关，原告方提供的证据不能证实追缴土地出让金通知书已经送达给了被告。
庭审中，原被告双方均未能提供关于涉案容积率的其它确定方式的相关方案以及具体约定的有效证据。
本院认为，关于涉案宗地的合同效力认定如下：原被告双方签订的关于地块一的国有土地使用权出让合同系双方当事人自愿达成，意思表示真实，内容不违反法律和行政法规的强制性规定，应认定合法有效。被告是通过数次转让方式取得的地块二的国有土地使用权，在地块二的流转过程中，原告方只是作为土地管理者的身份行使行政职权进行了审批、登记、发证等行政行为，始终没有以平等民事主体的身份参与合同的签订和履行，所以原告方不是地块二的土地转让合同的一方当事人，原被告之间不存在合同关系，被告不是本案的适格主体，依法应驳回原告的诉讼请求。
关于被告是否擅自增加容积率的问题认定如下：涉及地块一的国有土地出让合同中关于容积率的约定一栏为空白状态，应认定为未决条款，该条款不属于合同的必备条款，不影响合同效力。对于未决条款，依法应由双方当事人进行协商确定，而不能由一方擅自决定。协商不成的参照合同其他条款、相关文件或交易习惯确定。本案中，原告方主张被告违约擅自增加容积率，所以原告方对此负有举证证明责任，原告方未能提供关于涉案容积率的具体约定和关于容积率的其它确定方式的相关方案和有效证据，所以，应认定原被告双方针对地块一没有约定容积率。在原被告双方没有约定容积率的情况下，被告的建设行为又没有超出规划部门规定的建筑面积，所以无法认定被告存在擅自增加容积率的事实。对于地块二的容积率确定问题，原被告双方各执一词，本院认为，原被告双方针对地块二不存在合同关系，所以地块二的容积率的确定问题与本案无关，对原被告双方的观点均不采纳。
关于
河北嘉泓土地评估有限公司的估价报告应否在本案中适用的认定如下：首先，该估价报告是原告方单方委托作出，评估机构的选择未经被告同意，程序上缺乏合法性；其次，该估价报告以原告方单方设定的容积率为依据，而该依据并不是原被告双方当事人的约定，该容积率的确定缺乏事实依据；作出该估价报告所依据的被告新增建筑面积的数量也是原告方单方确定的，由此而得出的测算结果，缺乏科学性；第三，该估价报告的作出是以涉案的永清县城乡规划局核发的《建设用地（建设工程）规划设计条件》做为依据，而原告方并不能提交证据证实该文件的真实性，由此作出的估价报告不具有客观性；第四，该估价报告已经超出有效期；第五，该估价报告是按照总面积19004.42平方米为条件做出的，与被告实际的土地面积（1900.429平方米）不一致，而且被告否认该估价报告在本案中适用。综合以上原因，该估价报告在本案中缺乏客观性、合法性、关联性，不具有证明效力，故不应在本案中适用。
关于原告方举证不能和责任承担的认定：因为在不能确定地块一原约定容积率的情况下，仅凭规划部门规划的建筑面积，根本无法测算出被告应当交纳的土地出让金金额。另外，原告方主张被告新增建筑面积的数额也与原永清县城乡规划局移交部分问题房地产项目信息统计表的函的通知中记载的新增建筑面积数额明显不一致，原告方对此不能做出合理解释，故应认定，原告方提交的证据不能证明被告有擅自增加建筑面积超出约定容积率的事实。本案中，原告方既不能提供双方关于原容积率的约定，也不能提供确定涉案宗地容积率的其它确定方式和有效证据。原告方所举证据不能证实被告存在擅自增加容积率的事实，根据《中华人民共和国民事诉讼法》规定的“谁主张，谁举证”的原则规定，原告方应当承担举证不能的法律后果。针对涉案地块二，原告方没有提供有效证据证实原告方曾作为土地转让合同一方当事人参与其中，被告也否认原告方是合同当事人，根据《中华人民共和国民事诉讼法》规定的“谁主张，谁举证”的原则规定，原告方应当承担举证不能的法律后果。
关于被告其它抗辩理由应予驳回，理由如下：首先，被告即使取得了建设用地规划许可证并依规划建设且验收合格，如果超出事先约定的容积率，也应依法补交差额，所以被告第一、二项抗辩主张不应支持。其次，原告方作为土地行政管理机关，代表国家作为国有土地使用权出让方，依照国有土地出让合同向违反约定擅自增加容积率的当事人主张权利提起诉讼，符合法律规定，原告方依法享有诉权。所以被告的第四项抗辩主张负责规划的管理机关是规划部门，而不是土地管理机关的观点不予支持。第三，根据原告方所举证据不能证明被告有违约擅自增加容积率的事实，应认定原告方权利尚未受到侵犯，因此本案诉讼时效尚未起算，故对被告地五项关于已超诉讼时效的抗辩主张不能支持。
综上所述，原告方提供的证据不足以认定被告在涉案土地（地块一）上的建筑面积超出约定的容积率而存在违约事实，也不能证明原被告双方针对涉案土地（地块二）存在合同关系，因此被告主体不适格，故应依法驳回原告方的全部诉讼请求。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款、第六十五条第一款、最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》的解释第九十条的规定，判决如下：

审判长 刘金松
审判员 姜海峰
人民陪审员 李克新

书记员： 韩士强