徐某某与南通市公安局港闸分局行政处罚一审行政判决书

徐某某
陈汉林
南通市公安局港闸分局
支建明
韩其山

原告徐某某，
委托代理人陈汉林，男，汉族。
被告南通市公安局港闸分局，住所地南通市外环北路668号。（送达地址同上）
法定代表人顾峰，局长。
委托代理人支建明。
委托代理人韩其山。
原告徐某某诉被告南通市公安局港闸分局（以下简称港闸公安分局）不服行政处罚一案，本院于2014年3月27日立案受理后，向被告港闸公安分局送达了起诉状副本、应诉通知书等诉讼材料。本院依法组成合议庭，于2014年5月29日公开开庭审理了本案。原告徐某某及其委托代理人陈汉林，被告港闸公安分局的委托代理人支建明、韩其山到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告港闸公安分局于2013年5月22日作出港公（治）行罚决字（2013）669号行政处罚决定书，决定对原告徐某某予以行政拘留十日。
被告向本院提供了作出被诉具体行政行为的相关证据。
认定事实方面的证据:
被告对陆红霞、徐某某、朱美兰、王建新、印德泉、邵德云等所作的询问笔录及权利义务告知书；
2、被告对沈基园、顾晓芬、管丽华、刘毅、王云飞、王小成所作的询问笔录及权利义务告知书；
3、北京市公安局西城分局府右街派出所及南通市驻北京信访工作组的情况说明；
4、南通市港闸区信访局出具的港闸区进京上访公安训诫类表以及公安机关对徐某某所作的训诫书复印件；
5、南通市公安局特警支队提供的关于现场照片的情况说明、接受证据清单、现场照片21张以及查获的横幅照片等；
6、南通市拘留所不予收拘通知书；
7、原告的户籍资料；
证据1-7，证明:（1）自2008年以来，因原告多次到北京中南海周边地区、天安门地区、联合国开发署周边地区非正常信访被公安机关予以训诫；（2）2013年5月3日、6日原告两次到南通市人民政府东大门出入口路段实施拉横幅的违法行为，且不听工作人员劝阻；（3）2013年5月20日，原告又到北京中南海周边地区非正常上访被公安机关予以训诫，原告的行为已经扰乱公共场所秩序，依法应当受到处罚。
受案登记表；
呈请指定管辖报告；
传唤证及呈请报告；
行政处罚告知笔录；
行政处罚决定书；
到案经过；
证据8-13，证明被告作出的涉诉行政处罚程序合法。
二、法律依据:
1、《中华人民共和国治安管理处罚法》；
2、《公安机关办理行政案件程序规定》；
对被告提供的证据，原告统一质证认为，1、原告虽然因身体原因未被执行拘留，但原告受到的伤害很大；2、被告称原告自2008年以来因房屋强拆问题多次去北京上访被公安机关训诫，被告应当提供原告被训诫的材料原件以及相关摄像录音资料；3、被告称2013年5月3日、6日原告伙同他人到南通市人民政府东大门路段实施拉横幅等行为，被告应当提供原告伙同他人的证据，且原告是因为房屋被拆迁未得到补偿而进行的合法上访。4、被告称原告于2013年5月20日再次伙同他人到北京市中南海周边地区非正常上访被公安机关予以训诫没有事实依据。原告没有非法上访，也没有伙同他人，也没有接到公安机关的训诫书，被告提供的证据不能证明原告是非正常上访。
原告徐某某诉称，因拆迁维权近八年来，原告对南通市信访局、南通市港闸区信访局以及南通市港闸区唐闸镇街道工作人员在信访工作中推诿、敷衍、拖延、弄虚作假的行为极为不满，拆迁安置补偿问题久拖不决，致使原告为维护自己的合法权益付出了大量的精力和财力，生活日益艰难。2013年5月15日，原告到北京后，按照《信访条例》的规定采用走访形式合法去国家信访局信访。2013年5月20日，原告在准备寄信过程中，遇到北京当地警察询问，警察告知原告马家楼有领导接待信访人员，并让原告坐大巴车与其他上访者一起去马家楼。次日，原告被刘毅等人从马家楼强行劫持上了一辆北京牌照汽车，并在违背原告意愿的情况下，采用非法手段限制原告人身自由。2013年5月22日凌晨，强行将原告带至港闸公安分局幸福派出所，并于当日向原告作出了港公（治）行罚决字（2013）669号行政处罚决定书，决定对原告予以行政扣留十日。原告认为，（1）该决定书称2013年5月3日、6日原告伙同他人到南通市人民政府东大门路段实施拉横幅等行为，且不听国家机关工作人员的劝阻没有事实依据；（2）本案的行为地在北京，且无移交手续，被告无权对原告作出行政处罚。如果原告的行为应当受到处罚，也只能由北京市公安局西城分局行使；（3）原告是接访人员从北京非法押送到南通后，被告给予行政处罚的，这属于程序违法，侵犯了原告的合法权益；（4）被告适用法律不当。被告适用《中华人民共和国治安处罚法》第二十三条第一款第二项的必要条件是扰乱公共场所秩序，但原告仅为寄信，并不存在扰乱公共场所秩序的情形。综上，原告不服，故提起行政诉讼，请求法院依法确认被告港闸公安分局作出的港公（治）行罚决字（2013）669号行政处罚决定书违法并予以撤销。
原告向本院提供的证据有:
1、原告的居民身份证复印件；
2、被告作出的港公（治）行罚决字（2013）669号行政处罚决定书；
3、南通市人民政府作出的通政复决（2013）158号行政复议决定书；
上述证据证明原告对被告作出的行政处罚决定以及南通市人民政府作出的复议决定均不服，故提起行政诉讼。
被告对原告提供的证据质证认为，对证据的真实性、合法性均无异议。
被告港闸公安分局辩称，1、被告作出的涉诉行政处罚决定，事实清楚，证据确凿充分。2008年以来，徐某某因房屋拆迁问题多次到北京市中南海周边地区，天安门地区、联合国开发署周边地区非正常上访被公安机关予以训诫。2013年5月3日、6日徐某某伙同他人两次到南通市人民政府东大门出入口路段实施拉横幅等行为，且不听国家机关工作人员的劝阻。2013年5月20日原告再次伙同他人到北京市中南海周边地区非正常上访，被公安机关予以训诫。上述事实有原告的陈述、现场照片、证人证言、训诫书等证据证实。2、被告作出的涉诉行政处罚决定，适用法律正确，程序合法。被告于2013年5月20日获悉，原告徐某某等人在北京中南海周边地区进行非正常上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫。因原告等人已涉嫌违法，被告于同年5月21日依法受理为治安行政案件。在被告依法履行了传唤、询问以及行政处罚告知等法定程序及相关调查取证工作后，对原告作出了涉诉行政处罚。3、根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条  规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。原告徐某某因在北京进行非正常信访已被接回户籍地，如再移交违法行为地公安机关管辖，既不方便行政相对人依法行使法律赋予的复议以及诉讼等权利，又增加行政机关的办案成本，故由原告居住地公安机关即被告管辖并无不当。综上，被告作出的涉诉行政处罚决定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确，故请求法院依法予以维持。
原、被告双方提供的证据经庭审质证，本院认证如下:原、被告提交的证据具有真实性、合法性，能够证明案件的相关事实，故对其证明效力予以认定。
本院认为，本案争议焦点是:一、被告有无作出涉诉行政处罚的法定职权？二、被告作出的涉诉行政处罚是否合法？
关于被告有无作出涉诉行政处罚的法定职权的问题。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二条  规定，扰乱公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身权利、财产权利，妨害社会管理，具有社会危险性，依照《中华人民共和国刑法》的规定构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成刑事处罚的，由公安机关依照本法给予治安管理处罚。第七条  规定，国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。治安案件的管辖由国务院公安部门规定。《公安机关办理行政案件程序规定》第九条  规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。……虽然本案原告徐某某非法上访的违法行为发生在北京市，但是根据上述法律、规章的规定，原告徐某某经常居住地的县级市、区公安机关有权对行为人实施的扰乱公共秩序、妨害公共安全、妨害社会管理、具有社会危险性的除涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的违法行为，尚不构成刑事处罚的，依照《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定给予治安管理处罚，故本案被告港闸公安分局依法具有对原告的案涉违法行为的管辖权，并依法作出治安管理处罚的法定职责。
关于被告作出的涉诉行政处罚是否合法的问题。本院认为，《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国治安管理处罚法》及相关法律、法规、规章规定，行政处罚必须符合事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确、处罚适当的基本要求，这也是人民法院在行政诉讼中审查行政机关作出具体行政行为是否具有合法性、合理性的标准。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条  规定，行为人有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款:……（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的。……众所周知，北京中南海、天安门、联合国开发署及其周边地区属于特定公共场所，针对上述场所，国家相关部门制定了专门的行为准则及治安保卫、管理措施，任何人都必须遵守，不得违反，否则，将受到法律的制裁。本案中，原告徐某某因房屋拆迁问题到北京市中南海周边地区、天安门地区以及联合国开发署周边地区非正常上访，经公安机关多次训诫仍拒不改正，其行为已经严重扰乱了上述特定公共场所的正常社会治安管理秩序。2013年5月3日、6日徐某某与他人一起到南通市人民政府东大门出入口路段实施拉横幅等行为，且不听国家机关工作人员的劝阻。被告作出的涉诉行政处罚认定原告徐某某因非正常上访受到公安机关训诫，后其不听劝阻又进行非正常上访，且实施了在公共场所拉横幅等行为，扰乱了公共场所秩序，事实清楚，证据充分。原告认为，被告在行政处罚决定书中认定原告“伙同”他人缺乏事实依据，其并未与他人合伙信访。对此，被告在庭审中陈述“伙同”是指原告在实施违法行为时，有其他人与原告在一起。本院认为，“伙同”是指与他人一起合伙做某事之意，常具有贬义。被告用“伙同”一词表述“原告实施非正常上访时，有其他人与原告在一起”之意不妥，但该表述并不影响对原告违法行为的性质认定和量罚，仅为文字表述瑕疵，希望被告在今后文字表述中多加斟酌。被告依据《中华人民共和国治安行政处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，对原告徐某某予以行政拘留十日，适用法律正确、量罚适当。被告受理该治安管理案件后，进行了必要的调查、取证，履行了法定的告知程序，作出涉诉行政处罚，办理程序符合法律规定。
综上所述，本院认为，被告港闸公安分局依法具有对原告的案涉违法行为作出治安管理处罚的法定职责，其作出的涉诉行政处罚，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，量罚适当。原告诉讼请求无事实及法律依据，本院不予支持。依照《最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》第五十六条  第（四）项  之规定，判决如下:
驳回原告徐某某要求确认被告港闸公安分局作出的港公（治）行罚决字（2013）669号行政处罚决定书违法并予以撤销的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告徐某某负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，同时向南通市中级人民法院预交上诉案件受理费50元，上诉于江苏省南通市中级人民法院（户名:南通市财政局，开户行:中国银行南通市西被闸支行，帐号:47×××82）。

本院认为，本案争议焦点是:一、被告有无作出涉诉行政处罚的法定职权？二、被告作出的涉诉行政处罚是否合法？
关于被告有无作出涉诉行政处罚的法定职权的问题。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二条  规定，扰乱公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身权利、财产权利，妨害社会管理，具有社会危险性，依照《中华人民共和国刑法》的规定构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成刑事处罚的，由公安机关依照本法给予治安管理处罚。第七条  规定，国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。治安案件的管辖由国务院公安部门规定。《公安机关办理行政案件程序规定》第九条  规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。……虽然本案原告徐某某非法上访的违法行为发生在北京市，但是根据上述法律、规章的规定，原告徐某某经常居住地的县级市、区公安机关有权对行为人实施的扰乱公共秩序、妨害公共安全、妨害社会管理、具有社会危险性的除涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的违法行为，尚不构成刑事处罚的，依照《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定给予治安管理处罚，故本案被告港闸公安分局依法具有对原告的案涉违法行为的管辖权，并依法作出治安管理处罚的法定职责。
关于被告作出的涉诉行政处罚是否合法的问题。本院认为，《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国治安管理处罚法》及相关法律、法规、规章规定，行政处罚必须符合事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确、处罚适当的基本要求，这也是人民法院在行政诉讼中审查行政机关作出具体行政行为是否具有合法性、合理性的标准。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条  规定，行为人有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款:……（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的。……众所周知，北京中南海、天安门、联合国开发署及其周边地区属于特定公共场所，针对上述场所，国家相关部门制定了专门的行为准则及治安保卫、管理措施，任何人都必须遵守，不得违反，否则，将受到法律的制裁。本案中，原告徐某某因房屋拆迁问题到北京市中南海周边地区、天安门地区以及联合国开发署周边地区非正常上访，经公安机关多次训诫仍拒不改正，其行为已经严重扰乱了上述特定公共场所的正常社会治安管理秩序。2013年5月3日、6日徐某某与他人一起到南通市人民政府东大门出入口路段实施拉横幅等行为，且不听国家机关工作人员的劝阻。被告作出的涉诉行政处罚认定原告徐某某因非正常上访受到公安机关训诫，后其不听劝阻又进行非正常上访，且实施了在公共场所拉横幅等行为，扰乱了公共场所秩序，事实清楚，证据充分。原告认为，被告在行政处罚决定书中认定原告“伙同”他人缺乏事实依据，其并未与他人合伙信访。对此，被告在庭审中陈述“伙同”是指原告在实施违法行为时，有其他人与原告在一起。本院认为，“伙同”是指与他人一起合伙做某事之意，常具有贬义。被告用“伙同”一词表述“原告实施非正常上访时，有其他人与原告在一起”之意不妥，但该表述并不影响对原告违法行为的性质认定和量罚，仅为文字表述瑕疵，希望被告在今后文字表述中多加斟酌。被告依据《中华人民共和国治安行政处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，对原告徐某某予以行政拘留十日，适用法律正确、量罚适当。被告受理该治安管理案件后，进行了必要的调查、取证，履行了法定的告知程序，作出涉诉行政处罚，办理程序符合法律规定。
综上所述，本院认为，被告港闸公安分局依法具有对原告的案涉违法行为作出治安管理处罚的法定职责，其作出的涉诉行政处罚，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，量罚适当。原告诉讼请求无事实及法律依据，本院不予支持。依照《最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》第五十六条  第（四）项  之规定，判决如下:

驳回原告徐某某要求确认被告港闸公安分局作出的港公（治）行罚决字（2013）669号行政处罚决定书违法并予以撤销的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告徐某某负担。

审判长：张晓红
审判员：吴云霞
审判员：穆亚波

书记员：陆婷婷