上诉人（原审原告）姜某，女，xxxx年xx月xx日出生，汉族，江西省上饶市信州区人，住江西省上饶市信州区，上诉人（原审被告）上饶县不动产登记局，住所地江西省上饶县旭日中大道30号，统一社会信用代码12360921MB0085315A。法定代表人黄伟刚，系该局局长。委托代理人祝河忠，江西贤和律师事务所律师。委托代理人杨文，江西贤和律师事务所律师。原审第三人江西民德联合实业有限责任公司，住所地上饶市三清山中大道588号，统一社会信用代码xxxx。法定代表人祝剑辉，系该公司董事长。委托代理人郭正桃，江西帝经律师事务所律师。
上诉人姜某、上饶县不动产登记局、原审第三人江西民德联合实业有限责任公司土地行政登记及行政赔偿一案，不服万年县人民法院（2017）赣1129行初26号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院查明，2000年12月29日姜某从上饶县国土资源局购得上饶县罗桥东山岭石材市场（现上饶县三清山大道和锦园楼盘正沿街的位置）的国有出让土地864m2(其中国道留用面积为480m2、登记面积为384m2)，在缴纳有关费用之后，上饶县国土资源局为姜某办理了饶县国用（2000）字第320号《国有土地使用证》。2001年3月30日上饶市人民政府为了加快城市建设争取在2年内基本建成2平方公里的工业园区，决定：“工业园区规划红线范围不能以任何理由乱用土地，所有建设项目要全部停工。”并形成了《上饶市人民政府市长办公会议记录摘要》。因姜某所购买的第322号土地属工业园区规划红线范围之内，被通知暂停建房。2002年上饶市人民政府发出饶府发（2002）12号《关于加快全市工业园区建设和发展的实施意见》的文件。2002年12月3日上饶市人民政府和上海交通大学签订《上海交通大学、上饶市人民政府合作开发“上海交通大学国家大学科技园上饶园区”框架协议》。2003年6月2日，上饶科技城发展有限公司分三次向上饶县国土资源局申请座落在上饶县旭日镇文家村国有土地550亩的土地登记。上饶县国土资源局的审查人姜xx以“该宗地系招商引资项目用地，根据上饶市人民政府文件”签写了“建议予以登记”。局长意见为：“同意办理”。并加盖了上饶县国土资源局的公章。2003年7月14日，上饶县国土资源局同意将座落在上饶市凤凰工业园550亩的土地给上饶科技城发展有限公司进行土地登记，并为其颁发了《建设用地批准书》和（2003）197-1号100亩、（2003）197-2号100亩、（2003）197-3号100亩、（2003）329号100亩、（2003）328号100亩、（2003）330号50亩的《国有土地使用证》。2005年12月28日上饶市人民政府办公室向上饶工业园区管委会下发（2005）429号抄告单，该抄告单有：“为妥善处理与上海交大产业投资管理有限公司相关的债权债务问题，经研究同意由上饶工业园区管委会下属的上饶新区投资发展有限公司承担上饶科技城发展有限公司在上饶市建设银行贷款3020万元和上饶市城市信用联社贷款2000万元及其利息。同时，同意上饶科技城发展有限公司用于银行贷款抵押的550亩综合用地归上饶工业园区管委会上饶新区投资开发有限公司所有。”等内容。2006年1月18日上饶市人民政府和上海交大产业投资管理有限公司签订了《关于终止<合作开发“上海交通大学国家大学科技园上饶园区”合同>的合同书》。2006年1月20日，上饶新区投资开发有限公司对座落在上饶凤凰工业园的国有出让土地550亩提出土地登记申请。上饶县国土资源局在《土地登记审批表》的土地权属来源证明文件、类型、编号一栏中有“上饶市人民政府办公室抄告单【2005】429号、土地使用证（2003）197-1-2-3、（2003）329、（2003）330、（2003）328”等内容，审查人员审查意见一栏中有“依据政府抄告单、建议办理登记。”等内容，局长意见一栏中有“同意按市政府抄告办理。”等内容，并为其颁发了（2006）第1126号《国有土地使用证》。2009年1月16日上饶市国土资源局至《关于同意办理土地使用权过户手续的函》给上饶县国土资源局，该函有：“上饶县国土资源局：上饶新区投资开发有限公司（已更名为江西和济投资有限公司）已办理了饶县国用（2006）号国有土地使用证，面积为366666.6平方米，根据江西省高级人民法院（2008）赣民一初字第2号民事调解书调解，以及2009年1月12日江西和济投资有限公司与江西民德市政工程投资建设有限公司签订的合同书，经上饶经济开发区管委会党政联席会会议研究，同意将上饶新区投资开发有限公司名下的饶县国用（2006）第1126号国有土地证（面积为366666.6平方米）中的132927.33平方米（折合199.39亩）土地转让给江西民德市政工程投资建设有限公司，具体位置以勘测部门出具的图件为准，土地用途不变。请贵局予以办理转让手续。特此函告。”等内容。2009年1月20日，江西民德市政工程投资建设有限公司对座落在上饶凤凰工业园的199.39亩国有出让土地申请土地变更登记。同日，上饶县国土资源局在《土地登记审批表》的局长意见一栏中签写了“按园区联系函办理。”并加盖了其单位的公章。即将江西和济投资有限公司（原上饶新区投资开发有限公司）的饶国用（2006）第126号199.39亩土地使用权变更为江西民德市政工程投资建设有限公司。2010年1月20日江西民德市政工程投资建设有限公司向上饶县国土资源局提交一份《关于要求更改土地证用途、年限以及办理土地分割登记一事的报告》，该报告有：“上饶县国土资源局：我公司用地在上饶凤凰工业园三清大道以北、槠溪大道以北、槠溪北路以东、龟峰西路以西，总土地面积为199.39亩的土地。由于当初我公司工作疏忽，在办理饶县国用（2009）第00076号《国有土地使用证》时，未提供上饶市城市规划局饶规设字【2006】15号《关于提供“规划设计条件”的函》，导致该证土地用途和使用年限与规划条件不符。现依据饶规设字【2006】15号函，申请1.办理变更土地证土地用途和使用年限；2.依据“江西民德市政工程投资建设有限公司”章程，分别按100亩和99.39亩的面积分割办理给“江西民德联合实业有限责任公司”特此报告，请贵局予以办理为盼！”等内容。2010年2月4日，江西民德市政工程投资有限公司和江西民德联合实业有限责任公司共同向上饶县国土资源局提出座落在上饶凤凰工业园区的100亩和99.39亩土地登记申请书。同日，上饶县国土资源局在《土地登记审批表》中国土地资源所意见一栏中填写有“该宗地分不同本证打A:面积66260.33m2,B：面积66667m2。”等内容。局长意见一栏中填写有：“按市规划局规划条件办理。”等内容。并为其颁发了饶国用（2010）第00257号、（2010）第00258号《国有土地使用证》。2010年9月9日，江西民德联合实业有限责任公司又向上饶县国土资源局提交《申请国有土地使用权分割报告》，次日，上饶县国土资源局在《土地登记审批表》中地籍股意见一栏中填写有：“该宗地办理土地使用权分割登记，建议予以办理。面积分别为：33333.5m2、33333.5m2、33333.5m2、32926.83m2四块。”等内容。分管局长意见一栏中填写有：“同意办理分割登记。”等内容。随后，上饶县国土资源局为江西民德联合实业有限责任公司颁发了（2010）1445、1446、1447、1448号《国有土地使用证》并制作了中心区A-02-08-1、2、3、4用地蓝线图。2013年10月10日江西民德联合实业有限责任公司因（2010）第1445号、1446号、1447号、1448号《国有土地使用证》地址座落上饶凤凰工业园，现该地址变更为“上饶县罗桥街道办三清山中大道588号”，为了以后办理产权的统一向上饶县国土资源局申请将原土地证上的地址变更为新地址即“上饶县罗桥街道办三清山中大道558号。”2013年10月14日，上饶县国土资源局同意江西民德联合实业有限责任公司的变更登记申请，并将原（2010）第1445号、1446号、1447号、1448号《国有土地使用证》收回，重新颁发给江西民德联合实业有限责任公司饶国用（2013）第2605号、2606号、2607号、2608号《国有土地使用权证》。姜某自2001年被上饶县国土资源局通知暂时不能建房后，而其所购买的地块现又被江西民德联合实业有限责任公司使用（已开发楼盘），便一直向当地有关部门要求进行合理补偿，但始终未得到解决。2017年3月13日，上饶县国土资源局作出《信息公开答复书》，该答复书有：“贵方向我局提交的《信息公开的请求报告》已收悉，申请内容为，关于原上饶县罗桥东山岭石材市场（现三清山大道和锦园楼盘正沿街位置）864m2土地自2001年1月以来的使用权信息，经审查，我局决定现将相关信息向贵方公开，具体内容如下：1、国有土地使用权证（2013）2605号、2606号、2607号2608号《土地登记卡》。2、用地蓝线图。特此告知。”等内容。姜某得此答复后，不服，认为上饶县国土资源局未通过任何法定程序违法将姜某依法取得使用权的土地重复违法登记给江西民德联合实业有限责任公司用于房地产开发，严重侵害了姜某的合法权益。为此，向原审法院提起行政起诉。要求判令上饶县国土资源局重复颁发给第三人的（2013）2605号、2606号、2607号、2608号《国有土地使用权证》违法，并要求赔偿经济损失5184000元人民币。又查，2018年3月20日，刘卫国和上饶县不动产登记局共同致《函》原审法院，一致同意委托上饶和信司法鉴定中心对本案争议地块进行地产评估。2018年7月14日上饶和信司法鉴定中心作出鉴定意见：“经评估，土地使用权价值总额为81.6393万元（此价款系对刘卫国的购地面积576m2,其中登记面积为256m2，道路留用面积320m2的评估价），单位面积地价（登记面积）：2250.66元/m2,道路留用面积：750.70元/m2。”原审法院认为，国家实行不动产统一登记制度，被告上饶县不动产登记局为本行政区域的不动产登记机构具有负责不动产登记工作的法定职责。姜某依法登记的土地权利受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。综观本案行政机关作出行政行为的全过程，对姜某而言行政机关的行政行为实为征收性质。行政机关当时在为加快城市建设过程中（工业园区建设），对征收姜某已登记的土地（因该地块规划为工业园区而后被征收，随后姜某被通知暂停建房），应根据《中华人民共和国土地管理条例》第二十五条“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的县、市人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准字号、征收土地的用途、范围、面积以及征收标准、农业人员安置办法和办理土地征收补偿的期限等，在征收土地所在地的乡、村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。”之规定进行。可在本案中，行政机关在既没有征收土地方案，又没有将批准征收机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等在被征收土地所在地的乡、村予以公告；也未通知土地的所有权人、使用权人到土地行政主管部门办理征地补偿登记；更未对姜某进行任何补偿的情况下，无视姜某已依法登记的土地的权利，将姜某所登记的地块先是登记给他人，最后又变更登记给江西民德联合实业有限责任公司。行政机关的上述行政行为已违反了上述法律、法规的程序性规定。致使姜某的合法权益至今未得到有效保障，并导致姜某不断向有关部门投诉。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、七十四条之规定，人民法院对违反法定程序的行政行为应当判决撤销。但在本案中，若撤销行政机关土地登记行政行为又会给社会公共利益造成重大损害（因为江西民德联合实业有限责任公司已将此争议地块开发成商品房住宅区，涉及到众多入住居民和用户），对于此种情形，人民法院应当判决确认行政机关行政行为违法。故原审法院对上饶县国土资源局给江西民德联合实业有限责任公司进行土地登记的行政行为只判决确认违法，但不撤销其行政行为。又根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条“人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施，给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。”之规定。本案中行政机关的确给姜某造成了一定的损失，行政机关理应承担赔偿责任。至于姜某的损失应如何计算，原审法院参照刘卫国和上饶县国土资源局共同委托的上饶和信司法鉴定中心作出鉴定意见:“即单位面积地价（登记面积）为2250.66元/m2,道路留用面积为750.70元/m2”来核定损失。刘卫国的土地登记总面积为576m2（其中国道留用面积为320m2，登记面积为256m2），故姜某的损失可核定为1224589.44元（480*750.70+384*2250.66）。上饶县不动产登记局虽辩称其将（2013）2605、2606、2607、2608号国有土地登记在江西民德联合实业有限责任公司名下土地权属明确、认定的事实清楚、颁证程序合法、姜某的利益即使被侵害，其也不是赔偿的主体，（因上饶市城市规划调整，涉案地块被规划为上饶工业园区），且诉讼时效已过，应驳回姜某的起诉。首先上饶县国土资源局给江西民德联合实业有限责任公司进行土地登记的行为，虽有加快城市建设方面等原因，但最终是因上饶县国土资源局未按法定程序进行依法行政，且不顾姜某在该地已取得土地使用权，进行了依法登记的事实。而将该地块先是为上饶科技城发展有限公司进行了登记，最后又变更登记给江西民德联合实业有限责任公司，可见上饶县国土资源局上述的行政行为已违法。因其行政行为违法，而又给姜某造成了一定的损失，故其理应对姜某承担赔偿责任。其次，上饶县不动产登记局作为土地登记的行政职能部门，有权利也有义务向上级和有关部门提出对姜某进行合理的补偿方案，可上饶县不动产登记局至今未向原审法院提供此类相关的证据。再次，土地登记系不动产，因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年的，人民法院不予受理，本案姜某起诉未超过二十年。故对上饶县不动产登记局上述要求驳回姜某起诉的辩称意见，原审法院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款，第七十条第（三）项、第七十四条第一款第（一）项，第七十六条之规定，判决如下：一、确认上饶县不动产登记局于2013年10月14日给江西民德联合实业有限责任公司登记的饶国用（2013）第2605号、2606号、2607号、2608号《国有土地使用权证》行政行为违法。二、由上饶县不动产登记局赔偿姜某人民币1224589.44元。此款限上饶县不动产登记局在本判决生效后十日内付清。上诉人姜某不服一审判决，向本院提起上诉称，一、一审法院未能考虑到作出赔偿决定时点的类似地段的土地价格，适用赔偿标准错误。现如今该地段土地的市场价值较以前有大幅度上涨，仅参照刘卫国和被上诉人委托上饶和信司法鉴定中心作出的鉴定意见作出赔偿，显然不公。二、上诉人一审诉请参照同等地段友邦玫瑰公馆土地的市场价值予以赔偿，损失确定合法。上诉人土地位于上饶县三清山大道和锦园楼盘正沿街，正对面的友邦玫瑰公馆于2014年9月的土地拍卖价是292万元每亩，此价格还是友邦玫瑰公馆沿街和里面共100亩的土地综合平均价格。上诉人土地所处位置均处于和锦园的沿街位置，因此参照友邦玫瑰公馆的实际拍卖价款和上诉人土地的实际情况，上诉人土地现有市场价值已达到6000余元每平方米，上诉人损失价值为5184000元。一审中上诉人要求按现行土地的是市场价值赔偿符合法律规定。综上，请求维持原审判决第一项，撤销第二项判决，改判被上诉人赔偿上诉人经济损失5184000元。上诉人上饶县不动产登记局不服一审判决，向本院提起上诉称，一、一审法院将行政诉讼和行政赔偿诉讼列为同一案审理属于程序违法。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题》的规定：“当事人在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求，或者因具体行政行为和与行使行政职权有关的其他行为侵权造成损害一并提出行政赔偿请求的，人民法院应当分别立案，根据具体情况可以合并审理，也可以单独审理”，可见原审原告既请求行政行为违法，又提出行政赔偿请求，显然与上述法律规定相违背。二、一审法院认定事实不清、证据不足。上诉人提供了33份证据是上诉人依法办理历次变更登记的依据，证实上诉人办理登记行为合法，原审第三人合法取得该土地使用权。原审法院对证据三性予以确认，却认定上诉人行为违法，属认定事实不清。原审法院认可原审原告提供的证据属事实认定不清，经比照，原审原告主张的土地应该被320国道所覆盖，不能证实被变更登记到原审第三人名下，不能证实上诉人对同一地块存在重复办证的行为。原审法院也认同本案行政行为实为征收行为，那么原审原告土地使用权被征收后，土地使用权已灭失，上诉人依据权利人的申请以及相关规定重新办理登记手续并不违法，不会侵害原审原告的利益，不应承担赔偿责任。一审法院认定本案是征收行为，原审法院应当向征收部门主张赔偿，而不是土地登记部门。三、一审法院适用法律错误。一审认定本案系征收行为，起诉期限应当适用行政诉讼法关于受理期限的规定，而不是以民事诉讼中关于适用不动产诉讼时效的相关规定。综上，一审法院对于本案审理中存在程序违法、责任主体认定、赔偿范围和标准事实不清、证据不足、适用法律错误，请求撤销一审判决，并依法改判。原审第三人江西民德联合实业有限责任公司答辩称，原审第三人取得土地完全合法，现案涉土地楼盘已经开发完毕，从社会公益利益角度上说需要稳定，原审第三人也尊重上诉人姜某的权利，请求人民法院依法判决。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，本案诉争行政行为系上诉人上饶县不动产登记局重复登记行为违法，其将上诉人姜某依法享有土地使用权的土地，重复颁发土地使用权证给原审第三人，在颁证过程中土地权属调查不清，属于事实不清，故原审认定该行为违法并无不当。行政行为被确认为违法，本应撤销，但上诉人姜某诉请仅为确认行为违法，且该地块已被用于房地产开发，涉及诸多买受人及住户的权益，故对于违法行政行为仅作确认违法判决不予撤销。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条之规定，行政机关违法行使行政职权侵犯公民财产权，受害人有获得赔偿的权利，本案因上诉人上饶县不动产登记局的重复登记行为（原由上饶县国土资源局实施，该行为法律后果依现行法律法规规定由上诉人上饶县不动产登记局承受），实际上导致上诉人姜某丧失其对土地的使用权，且不可逆转，故上诉人上饶县不动产登记局的违法行为给上诉人姜某造成了损害，应当承担赔偿责任。对于赔偿标准的问题，二审中案涉土地登记行为的七名利害关系人（包括本案上诉人姜某）确认，在一审期间以另案当事人刘卫国名义与上诉人上饶县不动产登记局共同委托上饶中信机构对涉案土地进行评估系其七人的共同意思表示。双方当事人均没有提供证据证明该评估报告存在违反法律规定的情形，应真实有效，原审依据评估报告认定上诉人姜某的损失并无不妥。对于上诉人提出一审对于行政诉讼和行政赔偿诉讼未分别立案，违反法律规定，本院认为，为实质解决行政争议，避免当事人诉累，节省司法资源，原审法院对行政诉讼和行政赔偿诉讼合并立案审理，未对案件实体处理造成影响，且原审实体判决事实认定清楚、证据确凿充分、适用法律正确，故本院予以维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。二审案件受理费100元，由上诉人姜某、上饶县不动产登记局各自负担。本判决为终审判决。
审判长 赖 晓
审判员 余细花
审判员 王 鹿
书记员：李娴
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