周某某与济南市历下区市场监督管理局、第三人济南汇汇新能源技术开发有限公司、帅某某、赵某行政违法一审行政判决书

原告周某某，男，1977年出生，汉族，住深圳市宝安区。
委托代理人何纪聪，山东舜翔律师事务所律师。
委托代理人王小寒，山东舜翔律师事务所实习律师。
被告济南市历下区市场监督管理局，住所地济南市。
法定代表人杨彩云，局长。
委托代理人李秀川，济南市历下区市场监督管理局政策法规科工作人员。
委托代理人董昌民，山东博翰源律师事务所律师。
第三人济南汇汇新能源技术开发有限公司，住所地山东省济南市。
法定代表人帅某某，经理。
第三人帅某某，男，1977年出生，汉族，住江西省宜春市。
第三人赵某，女，1977年出生，汉族，住济南市历下区。

原告周某某诉被告济南市历下区市场监督管理局（以下简称“被告历下市场监管局”）工商行政登记一案，向本院提起行政诉讼。本院于2018年9月21日受理后，依法向被告历下市场监管局送达了起诉状副本及应诉通知书。因济南汇汇新能源技术开发有限公司、赵某、帅某某与被诉行政行为有法律上的利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2018年11月19日公开开庭审理了本案。原告周某某的委托代理人何纪聪、王小寒，被告历下市场监管局的委托代理人李秀川、董昌民到庭参加诉讼。第三人济南汇汇新能源技术开发有限公司、第三人赵某、第三人帅某某经本院合法传唤无正当理由未到庭参加诉讼，本院依法缺席审理，本案现已审理终结。
原告周某某诉称，原告的身份证曾于2012年6月遗失，随后补办新身份证。2018年8月初，原告无意中得知遗失的身份证件被他人冒用进行公司注册。冒用人利用原告遗失的身份证件向被告申请设立了济南汇汇新能源技术开发有限公司，并将原告登记为监事及股东。被告于2016年4月26日核准设立登记该公司。该工商注册登记并非原告真实意思表示，系他人冒用所致，且被告未尽到审慎审查义务，侵害原告合法权益，应依法予以撤销。原告诉讼请求：1、依法撤销被告将原告登记为济南汇汇新能源技术开发有限公司监事及股东的工商登记行为；2、本案诉讼费、鉴定费、公告费等诉讼费用由被告承担。
原告周某某向本院提交以下书面证据即：1、2018年9月5日，宜昌市公安局小溪塔派出所出具的情况说明一份；2、原告身份证复印件、2018年9月30日湖北省宜昌市小溪塔派出所出具的居民身份证挂失申报回执；3、2018年8月27日，济南市公安局历下区分局燕山派出所出具的[2018]25号《关于证明周某某报警（报案）的函》；4、济南汇汇新能源技术开发有限公司的工商登记档案；5、原告周某某亲笔签名一份；6、2018年8月31日，齐鲁晚报的公告声明。
被告历下市场监管局辩称，一、答辩人作出准予济南汇汇新能源技术开发有限公司设立登记的具体行政行为符合法定程序，证据确凿，适用法律正确，合法有效。二、答辩人对工商登记环节中申请材料实行形式审查，因工商登记争议引发民事纠纷时应通过民事诉讼先行处理。综上，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告历下市场监管局在法定举证期限内向本院提交了用以证明被诉行政行为合法的证据即：1、企业名称预先核准申请书；2、公司登记（备案）申请书；3、公司股东（发起人）出资信息；4、董事、监事、经理信息；5、法定代表人信息；6、联络员信息；7、财务负责人信息；8、指定代表或者共同委托代理人的证明;9、公司章程；10、股东会决议；11、住所（营业场所）租赁合同；12、企业住所（营业场所）申报承诺书；13、名称预先核准通知书；14、受理通知书；15、准予设立开业登记通知书；16、企业登记执照颁发及归档记录表；17、营业执照。
法律依据：1、《中华人民共和国公司登记管理条例》第二条、第十七条、第十八条、第二十条、第二十七条、第五十一条；2、工商总局关于印发《内资企业登记提交材料规范》的《内资企业登记文书规范》的通知（工商企字[2014]29号）；3、《企业登记程序规定》第九条、第十条第一款第（一）项、第十二条第二款、第十六条；4、《国务院关于印发注册资本登记制度改革方案的通知》（国发[2014]7号）；5、《山东省人民政府关于贯彻国发[2014]7号文件推进工商注册制度便利化加强市场监管的实施意见》（鲁政发[2014]5号）；6、《济南市人民政府关于改革工商登记制度优化营商环境的实施意见》[济政发[2014]11号]。
第三人济南汇汇新能源技术开发有限公司、第三人赵某未提交书面意见及证据。
第三人帅某某述称，本人长期在江西省奉新县上富镇中心卫生院工作。2013年6月某日早上上班坐奉新到宜春经上富的汽车上班时钱包被盗，同时身份证一同被盗，当即请交警经昌铜高速追到花桥出口上车追查未果后报失补办。在2018年9月30日收到历下法院信函后，我即上网查询后得知，网上有多家采用我姓名注册的公司法人或高管，其中注册为公司法人的有济南如裕信息技术有限公司（注册时间为2016-10-24，注册资本为300万元）、济南汇汇源新能源技术开发有限公司（注册时间为2016-04-26，注册资本为100万元），注册为公司高管的有济南汇汇新能源技术开发有限公司（注册时间为2016-10-24，注册资本为300万元）、济南汇汇新能源技术开发有限公司（注册间为2016-04-08，注册资本为100万元），深圳市厚洪亚建材有限公司（注册时间为2013-11-26，注册资本为50万元）、深圳市多康伟建材有限公司（注册时间为2013-12-04，已吊销，注册资本为50万元）；帅某某的合作伙伴有：周某某、朱小强、许小娜、乔鹤鸣、韩莎莎，在此我郑重声明，我本人至今为止从未去过山东济南，更从未开办过任何公司或参与过任何公司合伙经营活动，也与网上所谓的合作伙伴在此前从未有过任何接触。后根据法院邮寄材料得知公司注册机构济南历下区市场监督管理局的值班电话，经电话询问得知注册身份证正是我遗失的身份证。我向济南历下区市场监督管理局值班人员再次确认以上查询以我姓名注册的公司均为盗用我原遗失身份证注册的非法公司，同时要求向领导反映情况并注销该公司，但得到的答复是只能审核后标注为公司异常，且要求有本人举报信及个人信息。因我在江西西北基层医院工作较忙，请假不便，也无精力和财力往返江西偏远山区基层与山东济南之间几千公里参与维权官司，虽然我不能出席现场配合，但可以开庭时作为第三诉讼人，请允许律师使用我本人电话1397054****或同号微信视频取证，请法院法官体谅和支持我的维权心愿，打击盗取公民信息非法成立公司行为，维护社会公平正义！
第三人帅某某向本院提交如下证据：1、2018年10月11日，江西省奉新县上富中心卫生院出具的证明一份；2、遗失的身份证复印件一份；3、2018年10月15日，奉新县公安局上富派出所出具的证明一份。
经庭审质证，原告对被告历下市场监管局所举证据1-17中关于原告的签名、身份证信息有异议，认为不是本人所签、所提供。本院认为，被告历下市场监管局所举证据1-17均为工商登记过程中，由第三人济南汇汇新能源技术开发有限公司提交的申请材料，本院对该证据1-17的证据形式予以确认。被告历下市场监管局对原告周某某所举证据1-6的真实性无异议，对证明目的不予认可。本院对原告周某某所举证据1-6的真实性予以确认。原告、被告历下市场监管局对第三人帅某某所举证据1-3真实性无异议，本院予以确认。
经审理查明，2016年3月18日，第三人赵某携带申请材料以共同委托代理人的身份向被告提交《企业名称预先核准申请书》，申请预先核准第三人济南汇汇新能源技术开发有限公司的企业名称。同日，被告历下市场监管局作出企业名称预先核准通知书。2016年4月22日，第三人赵某以共同委托代理人的身份向被告申请设立以原告周某某、第三人帅某某为股东的济南汇汇新能源技术开发有限公司，并提交《公司登记（备案）申请书》、《公司股东（发起人）出资信息》、《董事、监事、经理信息》、《法定代表人信息》、《联络员信息》、《财务负责人信息》、《指定代表或者共同委托代理人的证明》、《济南汇汇新能源技术开发有限公司章程》、《股东会决议》、《住所（营业场所）租赁合同》、《企业住所（经营场所）申报承诺书》等材料。2016年4月22日，被告历下市场监管局作出《受理通知书》。2016年4月26日，被告历下市场监管局作出准予设立开业登记通知书并颁发营业执照（副本）。2016年4月27日，第三人赵某领取营业执照（副本）。
根据第三人济南汇汇新能源技术开发有限公司的工商档案记载，该公司系有限责任公司，发起人为周某某、帅某某，帅某某认缴出资60万元并担任法定代表人、执行董事兼经理，周某某认缴出资40万元，并担任监事。2018年8月27日，原告周某某向济南市历下区分局燕山派出所报警称，2012年6月其身份证在深圳市宝安区石岩镇遗失过，现发现被人冒用其身份证注册了八家公司。分别为：济南中如能源技术开发有限公司、济南汇汇新能源技术开发有限公司、济南高润广告传媒有限公司、济南汇汇新能源技术开发有限公司、济南乾阔商务服务有限公司、济南汇汇新能源技术开发有限公司、济南汇汇新能源技术开发有限公司、济南越丰信息技术有限公司。2018年9月5日，宜昌市公安局小溪塔派出所出具情况说明一份，主要内容为“周某某已在我派出所申领办理过两个身份证。分别为：首次申请的身份证有效期为：2008-02-12至2028-02-1220年。由于身份证丢失，2012年再次到派出所办理了身份证，有效期为：2012-12-28至2032-12-2820年”。庭审中，原告周某某陈述：第三人济南汇汇新能源技术开发有限公司工商档案中所有“周某某”签名均非其原告所签，且所备案留存的周某某身份证也系其已经丢失的身份证。
2018年10月11日，奉新县上富中心卫生院出具的证明一份，证明“兹有我单位职工帅某某医师，在我院连续从事临床医疗工作20年（1999.4-2018.10），期间从未外出开立公司或从事公司经营活动。情况属实，特此证明”。2018年10月15日，奉新县公安局上富派出所出具证明一份，主要内容为“兹有我辖区居民帅某某，……。其于2013年8月30日在我所以“证件丢失补领”为由，重新申请补办了身份证。经调查核实，其丢失的身份证有效期为2007年3月27日至2027年3月27日，情况属实。特此证明”。
另查明，被告历下市场监管局提交登记材料中留存的原告周某某身份证有效期限为“2008-02-12至2028-02-12”。原告周某某向本院提交的现持有的身份证有效期限为“2012-12-28至2032-12-28”。

本院认为，《中华人民共和国公司法》第六条规定“设立公司，应当依法向公司登记机关申请设立登记。……。”、《中华人民共和国公司登记管理条例》第四条规定“工商行政管理机关是公司登记机关。”、第八条规定“设区的市（地区）工商行政管理局、县工商行政管理局，以及直辖市的工商行政管理分局、设区的市工商行政管理局的区分局，负责本辖区内下列公司的登记：……。”本案中，被告历下市场监管局作为本区企业登记主管机关，具有作出本案被诉具体行政行为的行政主体资格和行政权限。
《中华人民共和国行政许可法》第三十一条规定“申请人申请行政许可，应当如实向行政机关提交有关材料和反映真实情况，并对其申请材料实质内容的真实性负责。行政机关不得要求申请人提交与其申请的行政许可事项无关的技术资料和其他材料。”、第六十九条规定“有下列情形之一的，作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤销行政许可：（一）行政机关工作人员滥用职权、玩忽职守作出准予行政许可决定的；（二）超越法定职权作出准予行政许可决定的；（三）违反法定程序作出准予行政许可决定的；（四）对不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人准予行政许可的；（五）依法可以撤销行政许可的其他情形。被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销。依照前两款的规定撤销行政许可，可能对公共利益造成重大损害的，不予撤销。依照本条第一款的规定撤销行政许可，被许可人的合法权益受到损害的，行政机关应当依法给予赔偿。依照本条第二款的规定撤销行政许可的，被许可人基于行政许可取得的利益不受保护”。《中华人民共和国公司登记管理条例》第二条第二款规定：“申请办理公司登记，申请人应当对申请文件、材料的真实性负责”。《企业登记程序规定》第三条规定：”企业登记机关依法对申请材料是否齐全、是否符合法定形式进行审查。根据法定条件和程序，需要对申请材料的实质内容进行核实的，依法进行核实。”、第八条规定“申请人应当如实向企业登记机关提交有关材料和反映真实情况，并对其申请材料实质内容的真实性负责”。《行政许可法》虽为行政机关设定了义务，但也是为更好的保护申请人与利害关系人的合法权益。行政许可是行政机关事前管理的手段，法律规定需要经过许可才能从事的活动，都是关乎公共利益和社会秩序的事项。申请人以虚假的申请材料骗取了行政许可，其后果与行政机关未经许可无异，申请人的活动可能会对他人利益甚至公共安全造成危害，行政机关也无法实现以行政许可的手段进行有效管理的目的。本案中，被告历下市场监管局对第三人赵某提交的申请材料主要负责形式审查，形式审查是指行政机关仅对申请材料的形式要件进行核实审查，审查其申请材料是否齐全、是否符合法定形式。但在必要时，亦应对申请材料的真实性、有效性等实质内容进行核实审查，以保障市场秩序的健康运行。
《中华人民共和国公司法》第十条规定“公司以其主要办事机构所在地为住所。”、第二十三条规定“设立有限责任公司，应当具备下列条件：（一）股东符合法定人数；（二）有符合公司章程规定的全体股东认缴的出资额；（三）股东共同制定公司章程；（四）有公司名称，建立符合有限责任公司要求的组织机构；（五）有公司住所”。《中华人民共和国公司登记管理条例》第九条规定“公司的登记事项包括:（一）名称；（二）住所；（三）法定代表人姓名；（四）注册资本；（五）公司类型；（六）经营范围；（七）营业期限；（八）有限责任公司股东或者股份有限公司的姓名或者名称。”、第二十条规定“设立有限责任公司，应当由全体股东指定的代表或者共同委托的代理人向公司登记机关申请设立登记。……。申请设立有限责任公司，应当向公司登记机关提交下列文件：（一）公司法定代表人签署的设立登记申请书；（二）全体股东指定代表或者共同委托代理人的证明；（三）公司章程；（四）股东的主体资格证明或者自然人身份证明；（五）载明公司董事、监事、经理的姓名、住所的文件以及有关委派、选举或者聘用的证明；（六）公司法定代表人任职文件和身份证明；（七）企业名称预先核准通知书；（八）公司住所证明；（九）国家工商行政管理总局规定要求提交的其他文件。法律、行政法规或者国务院决定规定设立有限责任公司必须报经批准的，还应当提交有关批准文件。”、第二十四条规定“公司住所证明是指能够证明公司对其住所享有使用权的文件”。根据上述规定，公司的住所是设立有限责任公司的必要条件，申请人申请设立有限责任公司时应当一并提交公司住所的证明材料，该证明材料应当形式完备，内容齐全，能够证明申请人对该住所的实际使用情况。
《中华人民共和国城市房地产管理法》第五十四条规定“房屋租赁，出租人和承租人应当签订书面租赁合同，约定租赁期限、租赁用途、租赁价格、修缮责任等条款，以及双方的其他权利和义务，并向房产管理部门登记备案。”、《商品房屋租赁管理办法》第六条规定“有下列情形之一的房屋不得出租：（一）属于违法建筑的；（二）不符合安全、防灾等工程建设强制性标准的；（三）违反规定改变房屋使用性质的；（四）法律、法规规定禁止出租的其他情形。”、第十五条规定“办理房屋租赁登记备案，房屋租赁当事人应当提交下列材料：（一）房屋租赁合同；（二）房屋租赁当事人身份证明；（三）房屋所有权证书或者其他合法权属证明；（四）直辖市、市、县人民政府建设（房地产）主管部门规定的其他材料。房屋租赁当事人提交的材料应当真实、合法、有效，不得隐瞒真实情况或者提供虚假材料。”通过上述规定可知，对外租赁房屋需要向直辖市、市、县人民政府建设（房地产）主管部门申请备案，且需提供租赁合同、当事人身份证明、房屋权属证明等有关材料，并不得违反法律、法规关于房屋出租的规定。本案中，第三人济南汇汇新能源技术开发有限公司的住所并非其股东所有。关于第三人济南汇汇新能源技术开发有限公司住所的材料仅有《住所（营业场所）租赁合同》和《企业住所（经营场所）申报承诺书》，并没有房屋所有权证书或者其他合法权属证明，也没有出租人身份信息和其他能够证实出租人身份的材料，且住所实际使用人并非第三人济南汇汇新能源技术开发有限公司。由此说明，被告历下市场监管局所收取的《住所（营业场所）租赁合同》和《企业住所（经营场所）申报承诺书》，不能证明申请人在登记住所实际经营，不能达到法律要求的证明公司住所的目的，故有关第三人济南汇汇新能源技术开发有限公司住所的申请材料明显存在疑点，且该疑点无需专业技术辨别即可发现。被告历下市场监管局应对存在疑点的申请材料进行进一步的审查，其未进一步进行审查，不符合审慎审查的要求，对其行政行为应承担不利后果。另涉案工商登记行为发生在2016年4月26日，申请人提交的原告周某某的身份证有效期限为2008.02.12至2028.02.12，而原告周某某向本院提起诉讼时提交的身份证有效期限为2012.12.28至2032.12.28；原告周某某向本院所提交身份证信息可证实其取得身份证的时间早于涉案工商登记行为发生时间，据此否认将其登记为第三人济南汇汇新能源技术开发有限公司股东及监事系其真实意思表示，已完成了对其主张的初步举证责任。结合原告报警称其丢失身份证的陈述，原告未使用其本人正在使用的有效身份证件进行工商登记的行为不符合常理。故可以证明第三人赵某在第三人济南汇汇新能源技术开发有限公司设立登记时，向被告历下市场监管局提供了原告周某某虚假的身份信息及意思表示的材料。综上，鉴于涉案登记申请材料中有关原告周某某的信息材料不真实，导致被告历下市场监管局作出的涉案登记行为结果错误，故依法应予撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下：

撤销被告济南市历下区市场监督管理局于2016年4月26日将原告周某某登记为第三人济南汇汇新能源技术开发有限公司股东（发起人）及监事的工商登记行为。
案件受理费人民币50元，由被告济南市历下区市场监督管理局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于山东省济南市中级人民法院。

审判长 刘文
人民陪审员 王琳
人民陪审员 叶德行

书记员： 徐睿