原告牟某某与淮安市清浦区城市管理行政执法局、淮安市清浦区人民政府行政处罚二审行政判决书

牟某某
袁京（北京京师律师事务所）
甘立权（北京京师律师事务所）
淮安市清浦区城市管理行政执法局
穆亚平
齐林建（江苏天立言信律师事务所）
淮安市清浦区人民政府
姬广志
宋崇迪（江苏道文律师事务所）

上诉人
原告牟某某。
委托代理人袁京、甘立权，北京京师律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）淮安市清浦区城市管理行政执法局，住所地淮安市清浦区延安西路民生服务中心8楼。
法定代表人杨利军，该局局长。
委托代理人穆亚平，该局纪检组组长。
委托代理人齐林建，江苏天立言信律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）淮安市清浦区人民政府，住所地淮安市淮海南路268号。
法定代表人张笑，该区区长。
委托代理人姬广志，该区政府办副主任。
委托代理人宋崇迪，江苏道文律师事务所律师。
上诉人牟某某因城市管理行政处罚一案，不服淮安市清浦区人民法院（2015）浦行初字第00054号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭于2016年2月19日对本案进行公开开庭审理。上诉人牟某某及其与委托代理人甘立权、袁京，被上诉人淮安市清浦区城市管理行政执法局（以下简称清浦区城管局）的委托代理人穆亚平、齐林建，被上诉人淮安市清浦区人民政府（以下简称清浦区政府）的委托代理人姬广志、宋崇迪到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
各方当事人在一审中提交的证据材料均已随卷移送至本院，本院经审查对一审采信的证据以及认定的事实均予以确认。
在二审庭审中，上诉人提供了（2015）苏行复第280号江苏省人民政府行政复议申请决定书，证明上诉人是合法的土地使用权人。清浦新城置业有限公司不是合法的土地使用权人，清浦区城管局认定上诉人是违法建设违反法律规定。
两被上诉人质证称:对上诉人证据的真实性没有异议，该份证据与本案没有关联性，因为本案所审查的是清浦区城管理局对于上诉人房屋上加盖的阁楼等构筑物是否属于合法建筑物的认定以及处罚问题，而该复议决定书所涉及的是相关的公司是否合法取得本案所涉及的土地使用权问题，这是两个行政程序，他们之间没有关联性，因此，上诉人的该份证据不能达到其证明目的。
本院认为，根据国务院法制办公室《关于在江苏省淮安市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》、江苏省政府法制办公室《关于在淮安市开展相对集中行政处罚权试点工作的通知》，被上诉人清浦区城管局是淮安市清浦区行使相对集中处罚权的专门机关，具有对辖区内的违法建设行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。
上诉人称一审法院引用政府文件作为裁判依据违反了《最高人民法院关于裁判文书引用法律法规等规范性法律文件的规定》第五条、第六条的规定。本院认为，国务院法制办、江苏省政府法制办的规范性文件系被上诉人行使违法建设查处的职权依据，且该文件并不违背相关法律、法规的规定，根据《最高人民法院关于裁判文书引用法律法规等规范性法律文件的规定》第六条规定，上述规范性文件可以在法院裁判中作为裁判说理的依据。
关于行政处罚认定事实及适用法律是否正确的问题。上诉人于2010年所建设的涉案建筑物，并不在合法建设工程规划许可证规定范围内，被上诉人依法所作限期拆除违法建设决定，认定事实清楚，证据充分、适用法律正确。
关于违法行为超过二年是否不再处罚的问题。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条  规定:“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”因本案上诉人的违法建筑物自建成后至本案行政行为作出之日一直存在，其违法行为处于连续状态，且一直连续至本案行政行为作出之日。上诉人主张违法行为超过二年不再处罚的主张没有法律依据，本院不予支持。
被上诉人清浦区政府对上诉人的行政复议依法受理，进行审查后作出行政复议决定并依法送达，该复议决定认定事实清楚、适用法律正确，上诉人要求撤销该复议决定无事实和法律依据，其该项上诉请求本院不予支持。
综上，一审法院判决认定事实清楚、适用法律正确、审理程序合法，依法应当予以维持。上诉人的上诉理由无事实和法律依据，其上诉请求本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条  第一款  第（一）项  之规定，判决如下:
驳回上诉，维持原判。
上诉案件受理费50元，由上诉人牟某某负担。
本判决为终审判决。

本院认为，根据国务院法制办公室《关于在江苏省淮安市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》、江苏省政府法制办公室《关于在淮安市开展相对集中行政处罚权试点工作的通知》，被上诉人清浦区城管局是淮安市清浦区行使相对集中处罚权的专门机关，具有对辖区内的违法建设行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。
上诉人称一审法院引用政府文件作为裁判依据违反了《最高人民法院关于裁判文书引用法律法规等规范性法律文件的规定》第五条、第六条的规定。本院认为，国务院法制办、江苏省政府法制办的规范性文件系被上诉人行使违法建设查处的职权依据，且该文件并不违背相关法律、法规的规定，根据《最高人民法院关于裁判文书引用法律法规等规范性法律文件的规定》第六条规定，上述规范性文件可以在法院裁判中作为裁判说理的依据。
关于行政处罚认定事实及适用法律是否正确的问题。上诉人于2010年所建设的涉案建筑物，并不在合法建设工程规划许可证规定范围内，被上诉人依法所作限期拆除违法建设决定，认定事实清楚，证据充分、适用法律正确。
关于违法行为超过二年是否不再处罚的问题。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条  规定:“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”因本案上诉人的违法建筑物自建成后至本案行政行为作出之日一直存在，其违法行为处于连续状态，且一直连续至本案行政行为作出之日。上诉人主张违法行为超过二年不再处罚的主张没有法律依据，本院不予支持。
被上诉人清浦区政府对上诉人的行政复议依法受理，进行审查后作出行政复议决定并依法送达，该复议决定认定事实清楚、适用法律正确，上诉人要求撤销该复议决定无事实和法律依据，其该项上诉请求本院不予支持。
综上，一审法院判决认定事实清楚、适用法律正确、审理程序合法，依法应当予以维持。上诉人的上诉理由无事实和法律依据，其上诉请求本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条  第一款  第（一）项  之规定，判决如下:

驳回上诉，维持原判。
上诉案件受理费50元，由上诉人牟某某负担。

审判长：石亚东
审判员：张清仕
审判员：牛延佳

书记员：陈青青