倪某某与启东市人民政府土地行政复议一案的二审行政判决书

上诉人（原审原告）倪某某，男，xxxx年xx月xx日出生，居民身份证号码32062619151205341X，汉族，住启东市汇龙镇紫薇一村39号楼109室。
委托代理人李富祥，男，xxxx年xx月xx日出生，汉族，住启东市汇龙镇幸福二村50号楼404室。
委托代理人倪少连，男，xxxx年xx月xx日出生，汉族，住启东市汇龙镇文汇新村36号楼103室。
被上诉人（原审被告）启东市人民政府，住所地启东市汇龙镇江海中路579号。
法定代表人徐锋，男，市长。
委托代理人徐赛丰，男，启东市人民政府干部。
委托代理人梅陆斌，江苏东晋律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）启东市土地储备中心，住所地启东市汇龙镇公园北路1118号。
法定代表人徐永华，男，主任。
委托代理人江军辉，男，启东市土地储备中心工作人员。
被上诉人（原审第三人）南通市华通房地产有限公司，住所地启东市汇龙镇公园中路713号。
法定代表人宋成飞，男，董事长。
委托代理人尹美，女，南通市华通房地产有限公司工作人员。

上诉人倪某某因行政复议决定一案，不服启东市人民法院（2011）启行初字第0051号行政判决，向本院提起上诉。本院于2012年1月15日立案受理后依法组成合议庭，于2012年2月15日公开开庭审理了本案。上诉人倪某某的委托代理人李富祥、倪少连，被上诉人启东市人民政府的委托代理人徐赛丰、梅陆斌，被上诉人启东市土地储备中心（以下简称储备中心）的委托代理人江军辉，被上诉人南通市华通房地产有限公司（以下简称华通公司）的委托代理人尹美到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，2011年4月20日，储备中心在《今日启东》刊登“启东市粮食局器材仓库直管公房、企业公房拆迁安置情况第三次公示”，称“根据拆迁管理程序，按照启建设（2009）23号文件规定及本区域实际情况，经市城建指挥部七次会审结果，确定凡未享受过福利分房、集资建房、经济适用房、房改房贴、拆迁安置等待遇，在汇龙镇建成区（2002年汇龙镇规划区）无自建房，只有承租住房唯一住处（自购商品房除外），2002年企业改制前有两份以上原始证据证实已入住，改制后又有证据证明居住的，给予定销房安置；改制前仅有一份证据证明已入住，改制后实际居住，汇龙镇区无其他住房的，继续给予公房租住。”公示表中对户主为“倪某某”的承租户的安置情况为“租住公有租屋”。倪某某就储备中心的公示行为于同年4月25日向启东市人民政府申请复议，启东市人民政府收到后认为倪某某的申请材料不齐全，于4月28日向倪某某发出了补正通知书。倪某某于5月3日重新递交了复议申请书及相关材料，启东市人民政府受理后向储备中心发出了答复通知书。储备中心于5月24日向启东市人民政府递交了答复意见书，认为行政复议的被申请人应当是行政机关，储备中心是事业法人组织，也没有被授权或委托行使行政职权，不具备行政复议法所规定的被申请人主体资格，储备中心以公示方式实施的行为是民事行为。6月15日，启东市人民政府作出（2011）启行复第12号行政复议决定书，认为储备中心在《今日启东》刊登的“启东市粮食局器材仓库直管公房、企业公房安置情况第三次公示”，仅仅是对包括申请人在内的相关人员安置情况进行公示，其涉及的法律问题是就申请人等相关人员是否具有租赁使用“直管公房”、“企业公房”的民事法律关系的认定，并不属于具体行政行为。同时，储备中心系事业法人，不属于行政机关或法律法规授权的组织，不具备行政法主体资格，不具有行政复议法及其实施条例所规定的被申请人主体资格。申请人提出的行政复议申请不属于行政复议受理范围。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条和第四十八条第一款第（二）项之规定，驳回倪某某的行政复议申请。6月23日，启东市人民政府向倪某某送达了行政复议决定书。倪某某不服向本院提起诉讼，请求撤销该行政复议决定书，本院裁定移交原审法院进行审理。
原审法院另查明，紫薇一村39号楼109室，原属启东市粮食局器材仓库直管公房，2002年11月，包括该处房屋在内的市直管公房整体转让给原启东市房地产公司法定代表人宋成飞，原房地产公司改制后变更为华通公司。2009年11月17日，储备中心向原直管公房承租户发出了一份通知，要求承租户向现场拆迁组提供承租协议、房租发票等材料。倪某某与华通公司补签了2009年度房屋租赁合同，交纳了2009年度的房屋租金270元。
原审法院认为，《中华人民共和国行政复议法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法”，启东市人民政府具有受理启东市辖区内的行政复议申请和作出行政复议决定的法定职权。倪某某申请行政复议后，作出驳回行政复议申请决定的主体是启东市人民政府，倪某某不服该复议决定而提起行政诉讼，启东市人民政府是本案适格被告。
《中华人民共和国行政复议法》第六条规定了行政复议的受案范围，根据该条规定，行政复议的审查对象是行政主体的具体行政行为即行政主体在行使行政职权过程中，针对特定的行政相对人作出的对其权利义务产生法律效果的公务行为。本案中倪某某以储备中心为被申请人，对储备中心在《今日启东》刊登的公示中给予其租住公有租屋安置不服而申请行政复议。根据《土地储备管理办法》第三条的规定，土地储备机构应为市、县人民政府批准成立、具有独立的法人资格、隶属于国土资源管理部门、统一承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位。因此，储备中心是事业单位，不具有对拆迁事务实施行政管理活动的资格及权力，其没有法律法规及规章的授权也没有其它行政主体的委托即以自己名义所作的拆迁安置公示不具有行政行为的法律效力，因而不是行政复议法所规定的可以申请行政复议的具体行政行为。启东市人民政府收到倪某某的行政复议申请后，进行了审查，认为倪某某的行政复议申请不属于行政复议受理范围，并根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条、第四十八条第一款第（二）项之规定，驳回倪某某复议申请，符合法律法规的规定。即使如倪某某所说储备中心受政府委托代表政府作出拆迁安置公示，倪某某对该行为不服，也不应向启东市人民政府申请复议，启东市人民政府驳回其复议申请是正确的。此外，倪某某诉请判定其享有定销房安置的权利，因本案只就启东市人民政府所作的驳回行政复议申请决定的合法性进行审查，倪某某的该项诉请，不属本案审理范围。原审法院遂依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，判决驳回倪某某要求撤销启东市人民政府（2011）启行复第12号行政复议决定书及判定倪某某享有定销房安置权利的诉讼请求。

本院认为，本案审查的是被上诉人启东市人民政府以上诉人的行政复议申请不属于行政复议受理范围为由而作出的行政复议决定书，上诉人的行政复议申请是否属于行政复议受理范围则成为本案审理的关键。根据《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以向行政机关提出复议申请。所谓具体行政行为，是指国家行政机关、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织以及这些组织中的工作人员，在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项，作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为。本案中，上诉人是因储备中心在《今日启东》上刊登的“公示”中给予其租住公有租屋安置存有异议，从而以储备中心为被申请人向启东市人民政府申请行政复议。从储备中心的性质来看，其属于事业单位法人，承担辖区内的土地储备工作，不属于国家行政机关。储备中心并不具有对拆迁安置事务进行行政管理的职权，亦无法律法规授权其行使相应行政职权。因此，储备中心在《今日启东》上刊登的“公示”不属于《中华人民共和国行政复议法》第二条规定的具体行政行为。上诉人提出储备中心作出“公示”是受被上诉人启东市人民政府委托，但即使上诉人确有证据证明储备中心是受政府委托作出“公示”，其也不应当以储备中心为被申请人，向被上诉人启东市人民政府申请复议。上诉人提出的行政复议申请不属于行政复议受理范围，被上诉人启东市人民政府以此为由驳回上诉人的复议申请，符合规定。至于上诉人是否符合享有定销房安置的条件，则不在本案的审理范围。
关于上诉人提出的原审法院对证据采信不当的问题。被上诉人启东市人民政府在法定期限内向原审法院提交了7组证据，包括上诉人的行政复议申请书及附件、行政复议补正通知书、答复通知书、答复意见书、“公示”等，这些证据均是被上诉人启东市人民政府作出被诉行政复议决定的证据，与本案具有关联性，内容真实，原审法院对这些证据的证明力予以确认并无不当。
综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予采纳。原审法院经审理后所作驳回上诉人诉讼请求的行政判决正确，本院应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人倪某某负担。
本判决为终审判决。

审　判　长　　刘羽梅 代理审判员　　仇秀珍 代理审判员　　季金华

书记员：殷勤 附相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判； ……