41江苏通海染整有限公司与海门市国土资源局行政处罚一审行政判决书

原告江苏通海染整有限公司，住所地海门市悦来镇友爱村10组。
法定代表人王庆杰,总经理。
委托代理人沈建新，海门市悦来法律服务所法律服务工作者，特别授权。
被告海门市国土资源局，住所地海门市长江南路398号。
法定代表人刘志凌，局长。
出庭负责人成强，副局长。
委托代理人王建忠，海门市国土资源局执法监察政策法规科科长，特别授权。
委托代理人ＸＸ新，江苏智昇律师事务所律师，特别授权。

原告江苏通海染整有限公司（以下简称通海公司）因不服被告海门市国土资源局（以下简称海门国土局）行政处罚决定一案，于2018年3月12日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年4月19日、2018年5月10日两次公开开庭审理了本案。原告委托代理人沈建新，被告海门国土局副局长成强、委托代理人王建忠、ＸＸ新到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2018年2月12日，被告海门国土局对被告通海公司作出行政处罚决定，处罚决定书记载：2014年12月，被处罚人未经批准擅自占用悦来镇友爱村7组、8组土地新建安泰陵园。至本案调查时，被处罚人已建陵园实际占地13071平方米，被处罚人新建陵园所占土地中的1605平方米符合悦来镇土地利用总体规划，为原有建设用地；11466平方米不符合悦来镇土地利用总体规划，其中一般农用地2315平方米，耕地9151平方米。被处罚人违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地……”、第四十四条第一款“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”的规定，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款规定，对通海公司作出“退还非法占用的13071平方米土地，没收在符合土地利用总体规划的1605平方米土地上新建的建构筑物，自收到本决定书之日起十五日内拆除在不符合土地利用总体规划的11466平方米土地上新建的所有建构筑物，并处罚款283100元”的行政处罚。
原告诉称，因原告未实际在海门市××镇友爱村××、××组的土地上建造陵园，故原告未有非法占地的情形，不涉及违反《中华人民共和国土地管理法》有关规定之情形。请求法院依法撤销被告海门国土局海国土资监决（2018）51号行政处罚决定书。
原告为证明其主张，向本院提交以下证据：
1、安泰陵园用地租赁协议，这份证据是由被告作为证据向法庭提供的，原告表示认可。该证据对安泰陵园的用地由友爱村村民委员会与友爱村第七组第八组签订，就安泰陵园的用地面积、用地租金、租赁年限进行了约定，证明安泰陵园的用地主体是村委会，不是原告。
2、垫资代建协议书，证明友爱村安泰陵园是由村民委员会建设，由通海染整公司垫资代建。
3、海门市人民政府办公室海政办发（2014）107号文件，证明友爱村村民委员会所建造的安泰陵园符合国家的政策，符合地方政府的相关规定。
4、海门市人民政府奖励给村委会的奖补资金10万块，证明安泰陵园通过有关部门的验收，根据（2014）107号文件所规定的奖金补助。
5、友爱村安息堂改造情况，这个改造情况是村委会向老百姓公布的廉政橱窗公示内容，证明以村委会主任名义公示的。
6、村民委员会主任王斌在开幕使用仪式上的讲话，有有关部门领导参加，王斌是代表的村委会，证明安泰陵园是村级陵园。
7、海门日报专版，名称为海门农村公益性公墓典范，副标题是悦来友爱现代陵园扫描，证明安泰陵园是村级陵园，海门市人民都知道。
被告海门国土局辩称，被告执法人员对原告位于悦来镇友爱村7组、8组建设的安泰陵园进行检查时，原告未能提供所占土地的建设用地审批手续，执法人员对其委托代理人及相关人员进行了询问调查，制作的询问笔录及勘测笔录均经被询问人签字确认，被告认定原告未经批准非法占用土地的违法事实清楚。被告依法向原告送达《行政处罚告知书》，告知了原告拟做出处罚的事实、理由、依据及依法享有陈述、申辩和听证的权利。原告未提出陈述申辩。被告依法作出行政处罚决定书并向原告送达，被告的行政处罚程序合法、适用法律准确。请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告向本院提交以下证据、依据：
一、事实和程序方面
1、国土资源执法监察证，证明执法人员的执法资格。
2、立案呈批表，证明被告接到群众举报受理了案件，行政处罚程序开始。
3、被处罚人营业执照、法人代表证明书、身份证复印件、授权委托书，是立案查处过程中被告要求原告方提供的，证明原告方主体资格。
4、被处罚人出具的情况说明，证明原告自己承认悦来镇友爱村安泰陵园是由原告公司投资建设并经营管理的。
5、王斌的调查笔录、身份证明及身份证复印件，王斌是原告法定代表人委托的人员，证明违法用地的事实客观存在。
6、蔡庆辉（村书记）的调查笔录，证明原告违法用地的事实客观存在。
7、安泰陵园用地的租赁协议、土地租金分配明细表
8、公墓墓区工程合同、定作加工合同，与证据7证明原告在建设过程中租用了村民的土地，没有合法用地手续。
9、友爱村公墓土地利用总体规划图及公墓违法占地现状图，说明建设公墓有部分土地不符合土地利用规划，部分符合但没有相应的审批手续。
10、现场照片，证明违法建设用地现状。
11、行政处罚告知书及送达回证，证明被告按照法律规定履行对原告的告知义务。
12、行政处罚决定书及送达回证，证明被告最终作出行政处罚决定，并依法送达。
二、适用法律方面
1、《中华人民共和国行政处罚法》第十五条、第二十条和第三十条、第三十一条等
2、《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条、第七十六条等
经过庭审质证，原告对被告所举证据发表质证意见认为，对证据1有异议，朱卫时、徐广告非现场执法人员，现场执法的是王荣和张建华；证据2授权委托书无原告法定代表人签名；证据3证明原告系安泰陵园管理者而非所有权人；对证据4、5、6、7、8真实性无异议，但不能证明安泰陵园属原告所有。对证据1被告承认系复印错误，庭后提供王荣、张建华的国土资源执法监察证复印件。被告对原告所举证据发表质证意见认为，对证据1真实性无异议，但该证据只能说明以村委会名义牵头租用土地的情况，而不能证明村委会就是违法建设用地的主体；证据2协议书第5点中的描述证明陵园物权产权归通海公司所有，以后再捐给村委会，违法建筑物现在归原告所有；对证据3、4、7真实性无异议，但与本案无关联性；对证据5、6真实性无法确认.
本院对上述证据认证如下：对双方不持异议的证据的真实性予以认定。被告提供的证据5可以证明通海公司自认安泰陵园由其投资，陵园内相关工程建设合同委托陵园相关工作人员签订，陵园由通海公司经营管理。王斌、蔡庆辉的谈话笔录可以证明通海公司委托村委会向村民租用土地，项目建设由通海公司投资并对外发包建设工程。相关工程建设未办理过用地审批手续。原告提供的垫支代建协议书第五条载明通海公司与村委会约定通海公司在安泰陵园的投资成本收回后将陵园的所有物权、产权全部捐给村委会，证明本案非法用地的主体为通海公司。
经审理查明，2014年12月，通海公司在海门市××镇友爱村××、××组农民的承包地开工建设安泰陵园。2015年2月26日，通海公司委托海门市悦来镇友爱村村民委员会与海门市××镇友爱村××、××组村民签订安泰陵园用地租赁协议，租赁年限自2015年10月30日起至2027年12月31日。2017年12月，被告接群众举报，对通海公司的安泰陵园建设情况进行调查，通过对通海公司特别授权委托代理人王斌及海门市悦来镇友爱村农村支部书记蔡庆辉进行调查后，被告于2018年1月15日决定立案查处。
被告经调查及实地勘测，查明通海公司已建陵园实际占地13071平方米，新建陵园所占土地中的1605平方米符合悦来镇土地利用总体规划，为原有建设用地；11466平方米不符合悦来镇土地利用总体规划，其中一般农用地2315平方米，耕地9151平方米。
2018年1月22日，被告向通海公司邮寄送达行政处罚告知书，并于2018年1月24日送达至通海公司，告知其违法事实、拟作出的处罚内容以及其享有陈述、申辩和听证的权利。此后，通海公司未提出陈述、申辩和听证申请。2018年2月12日，被告作出被诉行政处罚决定，并邮寄送达通海公司。

本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第六十六条、第七十一条规定，县级以上人民政府土地行政管理部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查，在监督检查工作中，发现违法行为尚不构成犯罪的，应当依法给予行政处罚。因此，本案被告对通海公司违法用地行为有行政处罚的法定职权。本案争议的焦点是：被诉行政处罚决定是否合法。
《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第七十六条规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。本案中，被告提供的调查笔录等能够证明原告通海公司未经批准擅自占用农用地用于建设，因此被告海门国土局作出的“退还非法占用的13071平方米土地，没收在符合土地利用总体规划的1605平方米土地上新建的建构筑物，自收到本决定书之日起十五日内拆除在不符合土地利用总体规划的11466平方米土地上新建的所有建构筑物，并处罚款283100元”的行政处罚具有事实依据和法律依据。
被告在作出行政处罚之前，已告知被处罚人通海公司其违法的事实，拟作出的处罚内容以及其享有陈述、申辩和听证的权利。后被告作出行政处罚决定并向相对人送达，故被告处罚程序合法。
综上，被告对原告作出的行政处罚决定事实清楚、证据确凿、适用法律法规正确，符合法定程序。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：

驳回原告江苏通海染整有限公司的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告江苏通海染整有限公司负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费50元（该院户名：江苏省南通市中级人民法院，开户行：中国银行南通市濠南路支行，账号：46×××65）。

审判长 王华
人民陪审员 朱从高
人民陪审员 顾健

书记员： 宗美兰