饶国雄与南昌市东湖区人民政府、南昌市人民政府一审行政判决书

原告饶国雄，男，1970年11月30日出生，汉族，住江西省南昌市东湖区。
委托代理人王令，北京市才良律师事务所律师，执业证号11101200410864875。
委托代理人王才亮，北京市才良律师事务所律师，执业证号11101198910707141。
被告南昌市东湖区人民政府，住所地南昌市东湖区三经路699号，统一社会信用代码11360102014517027L。
法定代表人高辉红，区长。
行政机关负责人委托代理人殷伟年，区房管局副局长。
委托代理人胡文晶，江西华邦律师事务所律师，执业证号13601200510449343。
委托代理人黄玲娟，江西华邦律师事务所律师，执业证号13601201211474391。
被告南昌市人民政府，住所地南昌市红谷滩新区新府路118号。
法定代表人郭安，市长。
委托代理人罗林，市政府法制办复议应诉处副处长。
委托代理人董峰，江西豫章律师事务所律师，执业证号13601201410547866。

原告饶国雄与被告南昌市东湖区人民政府（以下简称东湖区政府）、南昌市人民政府（以下简称南昌市政府）房屋行政征收及行政复议一案，于2017年2月20日向本院提起行政诉讼。本院受理后，向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书、举证通知书。本院依法组成合议庭，于2017年8月3日公开开庭审理了本案。原告饶国雄委托代理人王令、王才亮，被告东湖区政府行政机关负责人委托代理人殷伟年及单位委托代理人黄玲娟，被告南昌市政府委托代理人罗林、董峰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告饶国雄诉称，被告东湖区政府作出的东征字[2016]第15号东湖区政府房屋征收决定书，将居住在江西省南昌市省府大院的原告房屋纳入征收范围。原告认为被告作出的征收决定事实依据不足，程序违法，与现行国家法律规定和中央政策规定相违背，故依法申请被告市政府行政复议，但市政府违法维持了该征收决定。经行政复议，原告得知本次征收是以旧城改造为名，实质是为省政府及相关部门搬迁募集资金，所收储土地的用途系用于房地产开发。请求法院依法撤销被告东湖区政府作出的东征字[2016]第15号《南昌市东湖人民政府房屋征收决定书》；依法撤销被告南昌市政府作出的行政复议决定书。
原告饶国雄提供的证据如下：
第一组证据：1、房产证；2、房屋征收决定；3、行政复议决定书，证明原告具备诉讼主体资格。
第二组证据:4、拆迁户关于省府大院补偿方案的联名意见书，证明原、被告对于省政府拆迁补偿方案有很大的分歧；5、拆迁户对省府被征收房屋评估的联名意见书，证明被告对于原告房屋的评估没有与原告充分协商；6、江南都市报的《原江西省政府地块“香馍馍”八一广场或迎来首个综合体》，证明省政府大院的征收实质是为商业开发腾地；7、江西省人民政府办公厅《关于印发省政府大院一号地块土地收储及出让项目方案的通知》（赣府厅字[2013]25号），证明对于省政府大院的征收原则之一是市场出让，征收目的是筹措建设资金而并非“旧城改造”。
被告东湖区政府答辩称，《征收决定书》系东湖区政府根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院590号令）（以下简称《征收条例》）及相关规范性文件的规定依法作出的。根据南昌市政府2016年2月发布的《关于下达2016年度房屋征迁任务和土地收储计划的通知》（洪府厅字〔2016〕68号）精神，答辩人于2016年3月开始启动东湖广场北路周边地块房屋征收工作。2016年3月24日，南昌市发展和改革委员会立项同意东湖广场北路周边地块改造项目开展前期工作；4月5日，南昌市国土资源局确认该改造项目用地符合《南昌市土地利用总体规划（2006-2020年）》；4月6日，南昌市城乡规划局确认该改造项目规划建设符合《南昌市城市总体规划》要求；4月7日，答辩人组织区发改、规划、国土、城建、房管、财政、民政、征收办等部门并邀请部分区人大代表，区政协委员对项目《房屋征收补偿方案》（征求意见稿）进行了论证；9月2日，东湖住房保障和房产管理局会同东湖国有土地上房屋征收与补偿办事处在征收范围内张贴《房屋征收预告书》及《房屋征收补偿方案》（征求意见稿），广泛征求被征收人的意见，至10月11日共收书面修改意见6份；9月17日，在房屋征收范围内被征收人通过自行协商和多数选定的方式未确定评估机构的前提下，由被征收人随机抽签选定了房屋评估机构；10月11日，答辩人出具社会稳定风险评估报告，从项目的合法性、合理性、可行性及安全性四个方面进行了论证，并制定了处置方法；10月12日，被答辩人召开了第67次政府常务会议进行了讨论研究，全面审议了下达《征收决定书》的法定条件，包括：补偿方案是否修改到位、补偿资金及安置房是否到位、社会风险及如何化解、《征收决定书》的形式要件是否具备等与征收工作相关的一系列问题，最终通过了东湖住房保障和房产管理局提出的《关于下达东湖广场北路周边地块旧城改造项目房屋征收决定书的请示》；10月13日，答辩人作出对东湖广场北路周边地块改造项目规划红线范围内国有土地上的房屋实施征收的决定，并将《征收决定书》在征收范围内进行了公告，公告附《房屋征收补偿方案》，同时告知了行政复议及行政诉讼权利等事项。《征收补偿方案》提供了就地、异地（九龙湖）和货币补偿三种安置补偿方式，安置房的用途、面积以及就地安置户型，明确增加18000元/户用于补贴临时安置补偿以及临时过渡期限及逾期临时安置补偿的计算标准。综上，答辩人认为，原省政府大院在省政府搬迁后，其作为省政府及各职能部门办公的规划作用已经消失，为了江西省、南昌市国民经济和社会发展的需要，需对原省政府大院实施规划调整。答辩人依法对省政府大院一号、二号地块进行规划调整、实施旧城改造的过程中，依法履行了《征收条例》第九条、第十条、第十一条、第十二条、第十三条、第二十一条的法定程序，答辩人作出的《征收决定书》符合相关法律法规规定。原告要求撤销《征收决定书》，缺乏事实和法律依据，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告东湖区政府提供的证据如下：
第一组证据：1、房屋预征收公告、征收补偿方案（征求意见稿）及张贴图片；2、张贴报名参与评估公司照片一组、评估公司报名名单、抽签选取评估公司现场录像、照片一组、公布抽签选定评估公司照片一组、公布评估价照片一组；3、房屋征收公告、东湖区人民政府房屋征收决定书东征字[2016]第15号、征收补偿方案、安置房屋户型图及张贴图片。证明东湖广场北路周边地块房屋征收工作所有程序符合法律规定，征收决定依法在征收范围内公布，2016年10月13日向全体被征收人公告送达了东征字[2016]第15号房屋征收决定。
第二组证据：4、南昌市人民政府办公厅《关于南昌市旧城（棚户区）改造国有土地上房屋征收补偿方案（示范文本）和南昌市中心城区城中村改造项目农房安置补偿方案（示范文本）的批复》（洪府厅字）（2015）91号）；5、南昌市人民政府《关于印发南昌市国有土地上房屋征收若干补偿标准的通知》（洪府发（2012）2号）；6、南昌市人民政府办公厅《关于下达2016年度房屋征迁任务和土地收储计划的通知》（洪府厅抄字（2016）68号）；7、南昌市发展和改革委员会《关于同意东湖2016年度广场北路周边地块城市棚户区（旧城）改造项目开展前期工作的通知》（洪发改投字（2016）31号）；8、南昌市城乡规划局《关于确定东湖2016年度广场北路周边城市棚户区（旧城）改造项目用地范围符合城市总体规划的复函》（洪规字（2016）173号）及附图；9、南昌市国土资源局《关于确认东湖2016年度广场北路周边地块、胜利路叠山路地块、裕丰大厦地块和棚户区（旧城）改造项目用地范围符合土地利用总体规划的回复意见》（洪国土资函（2016）158号）；10、建设项目社会稳定风险评估报告；11、资金证明；12、南昌市东湖旧城改造工作指挥部《东湖2016年第一轮城市棚户区（旧城）改造项目国有土地上房屋征收补偿方案（征收意见稿）论证会会议纪要》（综办会议纪要（2016）8号），证明东湖广场北路周边地块下达房屋征收决定合法，征收范围经过批准，符合法律规定。
第三组证据：13、《关于印发省政府大院一号二号地块土地收储及出让有关工作协调会议纪要的通知》（赣府厅字（2015）67号）；14、《关于加快推进省级老办公楼和省政府大院一号二号地块搬迁置换工作的通知》（赣府厅明（2016）17号）；15、《关于老营房飞机库旧址异地迁移保护的批复》（赣府字（2016）91号），证明省政府大院在省政府及各职能部门搬迁后，其作为省政府及各职能部门办公的规划作用已经消失，为了江西省、南昌市国民和社会发展的需要，根据《城乡规划法》的规定，对省政府大院有计划、分步骤地组织实施城乡规划，即对省政府大院一号、二号地块进行规划调整，实施旧城改造。补偿方案中确定的就地安置房屋建设地块中不可移动文物保护点可以异地迁移保护，不影响安置房建设。
被告南昌市政府辩称，一、东湖区政府于2016年10月13日作出的《房屋征收决定书》（东征字〔2016〕第15号）程序正当，于法有据。（一）东湖区政府作出的房屋征收决定符合相关法律法规规定。（二）原告主张东湖区政府作出房屋征收决定违反法定程序，侵犯其申辩权和知情权的理由不能成立。原告主张有140户被征收人于9月20日联名对征收决定和征收补偿方案提出意见，东湖区政府应当组织进行听证。而东湖区政府称原告所谓的“联名信”只是由少数被征收人递交的，上面的签名是否本人所签、签字人是否是房屋所有权人都难以核查，而且还存在本人不在南昌市居然也有签名的情况。因此，东湖区政府认为“联名信”并不能体现出被征收人的真实意思，不能反映出多数被征收人对房屋征收决定以及征收补偿方案存有异议，因而未组织进行听证并无不当。（三）原告主张东湖区政府征收补偿方案违反法律规定，侵犯其合法财产权益的理由不能成立。东湖区政府在征收补偿方案中提供了两种安置补偿方式，原告就此提出产权调换房屋的位置、户型、面积以及房屋评估价格明显低于市场价、临时安置补偿费的问题，因本案主要是对东湖区政府房屋征收决定的审查，原告所提上述问题是在房屋征收决定之后就补偿问题而实施的相关行为，不在本案审查范围之列。况且《征收条例》第十九条第二款规定，对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。因此，原告对征收补偿方案有异议并不等同于其合法权益受到侵害。（四）原告主张东湖区政府借旧城改造之名行商业开发之实，征收目的违法的理由不能成立。原告提出《征收条例》第八条第（五）项规定，由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要的，可以决定征收房屋，但本次征收地区不属于旧城区改建范围。《征收条例》第八条列举了可以实施房屋征收的5种情形，第（六）项还作了概括性规定，即因法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。《中华人民共和国城乡规划法》第二十八条规定，地方各级人民政府应当根据当地经济社会发展水平，量力而行，尊重群众意愿，有计划、分步骤地组织实施城乡规划。原省政府大院在省政府搬迁后，其作为省政府及各职能部门办公的规划作用已经消失，为了江西省、南昌市国民经济和社会发展的需要，势必要对原省政府大院实施规划调整，此次东湖区政府首先对省政府大院一号、二号地块进行规划调整、实施旧城改造，符合法律规定。二、答辩人行政复议程序符合法律规定。综上所述，请求法院依法驳回原告诉请。
被告南昌市政府提供的证据如下：
证据一、行政复议申请书。证据二、行政复议申请受理通知书、行政复议答复通知书。证据三、东湖区政府行政复议答复书。证据四、行政复议决定书。证据五、行政复议文书送达凭证。证明南昌市政府履行行政复议职责符合法律规定。
经庭审质证，原告对被告东湖区政府第一组证据的真实性无异议。对证据2的关联性有异议，认为评估不是作出征收决定依据和程序性依据。对第二组证据的4、5的关联性有异议，认为该两份证据是规范性文件，不是征收文件的事实依据和法律依据。对证据6真实性无异议，合法性及关联性、证明目的有异议，认为南昌市政府下达的收储计划不是进行行政征收的法定依据，反而说明涉案土地明为旧城改造，实为出让土地谋取商业利益，不符合国家关于土地征收公益性原则。对证据7真实性无异议，认为发改委批复不是行政征收的前提，该份材料的合法性存疑，按照国务院关于行政审批改革的要求，进行类似项目的批准不需要发改委的批复。对证据8的真实性无异议，合法性及证明目的有异议，认为根据国务院征收条例的两个规划，应当由专门的规划文件加以证明，而不是本案中被告的复函予以证明，所以欠缺法律依据。该份复函中只是表述符合城市整体规划要求，按照征收条例必须要有专项规划，复函不能替代专项规划。对证据9与证据8的质证意见一致。对证据10的三性均无异议。对证据11的三性均有异议，按照国务院征收条例第十二条规定，征收资金应当足额到位，专户储蓄、专款专用。该资金入账单仅为1000万元，无法满足涉案的土地补偿要求。对证据12三性均无异议。对第三组证据真实性无异议，关联性、合法性及证明目的有异议，认为按照法定下达征收文件，涉案三份文件与本案均无关联性。被告市政府对东湖区政府的证据三性均无异议。原告对被告南昌市政府的第一组证据的三性均无异议，对证明目的有异议。被告东湖区政府对南昌市政府的证据三性均无异议。
被告东湖区政府对原告第一组证据的三性均无异议。对证据4、5、6三性均有异议：1、关于联名意见书，原告对被告提出的社会风险评估报告三性均无异议，只有69户提出异议，并非是原告所称的140多名人员有异议。2、区政府没有收到评估房屋的联名意见书。3、江南都市报的报道是单方的言论，与本案无关联性。证据7与本案无关联性，征收不需要该份文件。被告市政府对原告第一组证据的三性均无异议。对证据4、5真实性无异议，合法性及关联性、证明目的有异议。理由：1、行政复议机关以书面审理为原则。2、区政府在行政复议答复阶段，明确仅收到69户被征收人对补偿方案提出异议，而不是140多名人员对补偿方案有意见，房屋评估联名意见未收到。证据6的真实性无异议，合法性及关联性、证明目的均有异议，报道的内容与行政征收决定作出无关。证据7真实性及合法性无异议，关联性及证明目的有异议，理由：1、文件载明的内容与征收决定作出无关；2、文件载明案涉土地收储为筹措资金，但并没有阐述是否属于旧城改造。
本院对上述证据认证如下：对原告证据4、5的真实性和合法性无法确定，本院不予采信。原、被告提供的其他证据与本案具有关联性，作为认定本案事实的依据，予以采纳。
经审理查明，因东湖广场北路周边地块旧城改造项目工程建设需要，2016年2月24日南昌市人民政府办公厅《关于下达2016年度房屋征迁任务和土地收储计划的通知》（洪府厅抄字（2016）68号）将东湖广场北路周边地块列入南昌市2016年城市棚户区（旧城）改造计划。同年3月24日，南昌市发展和改革委员会《关于同意东湖2016年度广场北路周边地块改造项目开展前期工作的批复》（洪发改投字（2016）31号）同意广场北路周边地块城市棚户区（旧城）改造项目开展前期工作。同年4月6日，南昌市城乡规划局《关于确认东湖2016年度广场北路周边地块改造项目用地范围符合城市总体规划的复函》（洪规字（2016）173号）确定改造项目范围为东至省府二路、西至广场北路、南至北京西路、北至体育馆用地。南昌市国土资源局《关于确认东湖2016年度广场北路地块、胜利路叠山路地块、裕丰大厦地块和棚户区（旧城）改造项目用地范围符合土地利用总体规划的回复》（洪国土资函（2016）158号）确认用地现状为建设用地，符合《南昌市土地利用总体规划（2006-2020年）》。征收工作前期，被告东湖区政府组织有关部门对涉案征收地块安置补偿方案进行了论证，发布并张贴了房屋预征收公告、征收补偿方案（征求意见稿），广泛听取被征收人的意见。同时通过公开抽签方式选取了房屋评估公司，并对涉案征收地块进行社会稳定风险评估，评定风险级别为C级。经东湖区政府常务会议讨论通过后，2016年10月13日东湖区政府作出了房屋征收决定书（东征字[2016]第15号）、征收补偿方案，并在征收范围内进行了张贴公示。征收决定及补偿方案就征收范围、签约期限、搬迁期限、补偿范围及奖励等作了具体规定，明确了房屋有产权调换（就近产权调换地点为征收地块范围内、异地产权调换地点为红谷滩九龙湖安置小区）及货币两种补偿方式。
原告饶国雄所拥有的房屋坐落于东湖区××单元××室（××），系南昌市东湖广场北路周边旧城改造项目的范围之内。原告以房屋征收决定违法为由，于2016年11月30日向南昌市政府申请行政复议，2016年12月30日被告南昌市政府作出洪府复字[2016]389号《行政复议决定书》，维持被告东湖区政府作出的《房屋征收决定书》，原告仍不服，向本院提起诉讼。
上述事实，由原、被告陈述及提交的上述证据所证实。

本院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条的规定，被告东湖区政府负责涉案土地的房屋征收及补偿工作。同时东湖区政府提供的证据，足以证明东湖广场北路周边地块城市棚户区（旧城）改造项目已经纳入南昌市城市总体规划，符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。东湖区政府在作出征收决定前，进行了社会稳定风险评估，征收补偿费用足额到位，专户存储，专款专用。并组织相关部门对征收补偿方案进行论证，征求被征收人的意见超过30日的期限。东湖区政府对征收决定及时予以公告，征收决定载明了补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条至第十三条之规定，
根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第（六）项“法律、行政法规规定的其他公共利益的需要”的规定，被告东湖区政府提供的《东湖广场北路周边地块旧城改造项目国有土地上房屋征收社会稳定风险评估报告》中明确了改造项目原为江西省人民政府大院，包含大量办公区和省住建厅、省卫计委、省政府办公厅等八家单位的部分住宅。改造地块位于东湖中心城区，基本为七层以下砖混木结构建造房屋，自上世纪50年代到80年代陆续建设而成，大多数建筑年代久远。改造该地块的目的主要是省政府大院在省政府办公区整体迁移后，按照省委省政府的要求，南昌市人民政府对该地块进行了重新规划，该项目属于因规划调整而进行的旧城区改造。东湖区政府提交的相关材料也可以证明，征收该地块是为了江西省、南昌市国民经济和社会发展的需要，需对原省政府大院实施规划调整。原告认为该项目不属于公共利益的需要，但并未提出相反证据，本院不予采信。本院认为，在旧城区改造的过程中，市、县人民政府通过商业开发的形式来补充旧城改造资金的不足，其目的仍是为了改善被征收人的居住环境、提高生活品质。商业开发仅是房屋被征收后土地利用的一种手段，只要房屋征收补偿安置确保了被征收人获得回迁的选择权，就不能据此否定征收的公共利益目的。据此，原告的此项诉讼理由亦不能成立。
根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十一条第二款的规定：“因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。”由上述规定可知，听证会并非必经程序，只有在多数被征收人不同意征收补偿方案的情况下才需要召开。《关于房屋征收补偿方案（征收意见稿）的联名意见书》被征迁签字表中被征迁联明签署共计139户，其中20户为被委托人代签，但是只附了两份委托书，其他并未提供委托书，是否是所谓的委托方的真实意思表示不能体现；另经庭审查明，该征收地块于2016年11月4日公布评估价，截止2016年11月27日，201户非单位自管住宅中140户签约并搬空交房，剩余61户中约有十余户因居住在外地等原因，不能及时签约。故大多数被征收人对征收补偿方案并无异议并签订了安置补偿协议，故东湖区政府未召开听证会，不违反相关规定。原告对此提出异议，但未提出充分证据予以证明，对其异议本院不予支持。
《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第二款规定：“作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。”被告东湖区政府于2016年9月14日将房屋征收补偿的配套资金存入南昌市东湖国有土地上房屋征收与补偿办事处帐户中。经庭审查明，该项目房屋征收已经基本完成，除了27户参与诉讼和存在特殊情况的2户被征收人，其他被征收人已经签订协议并进行了产权调换或货币安置补偿，该项事实也可以间接说明，安置补偿资金并不存在不足问题。
综上，被告东湖区政府作出的被诉征收决定事实清楚，证据确实充分，适用法律法规正确，符合法定程序。被告南昌市政府行政复议程序符合法律规定，其作出的复议维持决定并无不当。因此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：

驳回原告饶国雄的诉讼请求。
案件受理费50元由原告饶国雄承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于江西省高级人民法院。

审判长 李明
审判员 张广金
审判员 罗锦戎

书记员： 胡丽云