饶某与松滋市国土资源局资源行政管理:土地行政管理(土地)一审行政判决书

原告：饶某，男，生于1976年12月18日，汉族，松滋市人，个体工商户，住松滋市，
委托诉讼代理人：邹磊，湖北盛华律师事务所律师。
被告：松滋市国土资源局（以下简称市国土局），住所地：松滋市新江口镇白云路318号。
法定代表人：万江华，市国土局局长。
委托诉讼代理人：范信国，市国土局法制科科长。
委托诉讼代理人：宋小川，湖北金捷律师事务所律师。

原告饶某诉被告市国土局他项权登记违法及行政赔偿一案，于2017年3月20日向本院提起行政诉讼。本院同日立案后，于2017年3月24日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因本案原告所诉行政行为系松滋市房地产管理局(以下简称市房管局)所为，而市房管局关于不动产登记的职权已于2015年10月26日移交由市国土局行使，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款之规定，本案所诉被告为市国土局。本院依法组成合议庭，于2017年7月6日公开开庭审理了本案。原告饶某的委托诉讼代理人邹磊，被告市国土局的委托诉讼代理人范信国、宋小川到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
市房管局于2012年12月6日颁发的松滋市房他证新江口镇字第××号房屋他项权证，载明：1、房屋他项权利人饶某；2、房屋所有权人严莎；3、房屋所有权证号：松滋市房权证新江口镇字20103180；4、房屋坐落于新江口××大道××楼；5、他项权利种类：抵押；6、债权数额1000000元；7、登记时间2012年12月6日；8、抵押期限2012年12月6日至2013年10月6日。
原告饶某诉称：市房管局将覃文凤农村宅基地上的房屋错误的登记到严莎名下，严莎以此证与原告饶某签订了无效的《房屋抵押担保合同》（已经松滋市人民法院一审、荆州市中级人民法院二审认定为无效合同），致使松滋市房他证新江口镇字第××号房屋他项权证无效，使原告饶某丧失了100万元的债权担保，且至今无法获得清偿。为此，原告向法院提起诉讼，请求法院：1、确认被告办理××房他证××镇字××号房屋他项权证的登记行为错误且违法。2、判令被告赔偿因违法、错误登记导致原告各项直接损失共计1020300元。3、判令被告承担本案诉讼费用。
原告提供的证据有：证据1、原告饶某身份证复印件，证明原告身份情况。证据2、被告组织机构代码信息，证明被告主体资格情况。证据3、国有土地使用证、房屋所有权证、房产登记卷，证明被告在办理不动产登记时违反法律规定，错误登记的事实。证据4、（2013）鄂松滋民初字第01733号民事判决书、（2014）鄂荆州中民三终字第00188号民事判决书、（2016）鄂1087刑初113号刑事判决书、借条、身份证、房屋他项权证、松滋市人民法院（2016）鄂1087执566号执行裁定书。证明被告在办理不动产登记时违反法律规定错误登记的事实；证明因被告的违法且错误登记行为给原告造成直接损失1020300元的事实；证明严莎被判刑，无力承担向原告还款义务的事实；证明因被告违法且错误登记给原告造成损失后，原告已经穷尽一切民事、刑事手段而未获清偿的事实。
被告市国土局辩称：一、市房管局在办理××房他证××镇字××号房屋抵押登记时，不存在违法之处。1、答辩人作为登记颁证机关的审查，只能是在其职权范围内的有限审查，且法律已明确规定，由申请人对材料的真实性负责。2、市房管局严格依照法律规定收集了相关材料，且在登记程序上并无违法之处。二、市房管局不应赔偿原告的损失，且原告诉请赔偿的程序违法。1、本案系因严莎提供虚假材料申请登记造成的损害，而并非登记材料违反法定程序，造成错误登记给原告造成了损害。2、如因登记机构违法错误登记，因而要求其赔偿的，也是民事赔偿而并非国家赔偿。
被告提供的证据是：证据1、松滋市房屋抵押登记审批表。证据2、严莎及饶某的身份证复印件。证据3、松滋市房权证新江口镇字××号房产证。证据4、房屋抵押借款合同。证据5、松滋市房屋抵押登记审批表、房屋抵押权登记询问表、严莎离婚证及离婚协议书、单身证明。上述证据证明目的：依据《房屋登记办法》第四十三条规定：“申请抵押权登记，应当提交下列文件：（一）登记申请书；（二）申请人的身份证明；（三）房屋所有权证书或者房地产权证书；（四）抵押合同；（五）主债权合同；（六）其他必要材料。被告依法收集了上述材料。
本院依职权调取了以下证据：证据1、中共松滋市委编制委员会《关于不动产登记职责机关整合的通知》。证据2、市房管局信息中心主任付兴的证词。证据3：市国土局人事科长（原审批科长兼不动产登记科长）雷鹏的证词。证据1证明市房管局与市国土局职能变更时间。证据2、3证明在2015年10月26日之前市国土局与市房管局之间不动产权属证件档案资料无网络电子信息及书面文字信息沟通机制。
经庭审质证，原告对被告提交的1-5组证据的真实性、关联性无异议，对其合法性有异议，认为被告提交的证据5中的松滋市房屋抵押登记审批表正好证明了被告登记行为违法。该表中复审意见栏没有复审人员签字。其申请人提交的材料是否真实有效，没有经过审核，这正是被告的违法所在。被告对原告提供的证据1-2的真实性无异议。对证据3，国有土地使用证系严莎伪造，并非国土部门颁发。房屋所有权证的违法性至今没有司法机关认定。房屋登记机关已经尽到了审慎审查的义务。对证据4的真实性无异议，认为其判决并未认定行政机关违法。上述证据无法证明原告的实际损失是1020300元。对法院调取的3份证据，原告认为，对证据1无异议。对证据2、3认为市房管局与市国土局之间在2015年10月26日之前无信息共享机制。但涉案房屋在2004年，市房管局曾办理过权属登记。办理权属登记时提交了集体土地使用证。即市房管局从自己的档案室中可查询到该房屋的土地权属情况。因此，市房管局在办理登记时未尽到审查义务。被告对法院依职权调取的证据均无异议。但认为，在办理他项权证程序中无需审查土地使用证或提交土地使用证。
本院对上述无争议的证据予以采信，对有异议的证据，认证如下：一、被告提交的证据5中的松滋市房屋抵押登记审批表是房屋登记机关内部审批程序，其审批表上的瑕疵不属于房屋登记机关违反行政法规及规章。故此证据本院予以采信。二、被告认为原告提供的证据4的三性无异议，但其证明目的不应是认定行政机关的违法行为，应该是房屋买卖及抵押合同违反了法律的强制性规定，因而无效，对该意见，本院予以认可。三、对法院依职权调取的3份证据，原告认为涉案房屋已于2004年在市房管局办理了产权证，其土地属集体性质，该局已知晓，且自己有档案可查，无需与市国土局档案信息沟通。但，本院认为，正因为该幢房产土地性质属集体，房屋买卖过户必须首先到国土部门将土地性质变为国有，方能交易过户。所以，市国土局对该宗土地性质是否转变的档案材料，市房管局无信息沟通平台可查。故，本院对该3份证据予以采信。
经审理查明：2012年12月6日，原市房管局工作人员严莎（已于2015年1月12日解除聘用合同关系）向原告借款105万元（其中本金70万元，利息35万元）。并承诺用自己名下位于松滋市新江口××大道××房屋××楼为主债务提供担保。尔后，严莎拿着用假国有土地使用权证过户来的房屋所有权证，同原告饶某一同到市房管局办理了房屋抵押权属登记，取得了房屋他项权证。随后，原告当即借给严莎现金10万元，另按严莎的要求通过农商行新江口支行黎平的帐户，付款60万元，黎平扣除严莎原借款本息50万元后，将剩余10万元退给了严莎。
同时查明：2010年6月1日，周家雄以其母覃文凤的名义与严莎签订《房屋买卖合同》一份，合同约定，覃文凤将坐落在新江口镇乐乡大道1-2层，以200000元的价格，转让给严莎，双方还对房款的支付、过户费用等进行了约定。2010年7月2日，周家雄又以其母覃文凤的名义与严莎签订了《关于覃文凤与严莎房屋买卖合同的补充协定》，协议中约定：覃文凤与严莎于2010年6月1日所签《房屋买卖合同》属覃文凤临时向严莎借款抵押，双方房屋买卖不真实；覃文凤按期如数偿还向严莎所借贷的全部本息后，该房屋买卖合同作废，并由严莎返还覃文凤房屋产权手续。合同签订后，因覃文凤房屋土地权属性质为集体，而农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。严莎遂请人伪造了一份松国有（2010）第1146号国有土地使用证。2010年7月15日，严莎、覃文凤及丈夫周传银向房屋登记机构市房管局提交了房屋登记申请书、买卖双方身份证《房屋买卖合同》、《房屋买卖契约》、房屋产权证、假国有土地使用证及村委会证明等相关材料。在询问了双方当事人之后，市房管局认为买卖双方的意见表示真实，相关证件形式审查符合规定，遂办理了该房屋所有权转移登记手续，将覃文凤、周传银夫妇坐落在新江口镇乐乡大道205号1-2层房屋登记到严莎名下。
另查明：2013年10月17日，严莎用于向原告抵押借款房屋的四名权利人覃文凤（已于2011年2月11日病故）的丈夫周传银及子女周家雄、周玉、周素梅向本院提起民事诉讼，要求确认该房屋原权利人覃文凤同严莎之间签订的《房屋买卖合同》无效，后经本院一审、荆州市中级人民法院二审判决，确认了该《房屋买卖合同》及严莎与原告饶某签订的《房产抵押担保合同》均无效。且严莎因犯诈骗罪于2016年9月12日经本院判处有期徒刑十年。该刑事判决生效后原告就损失部分申请本院执行，因严莎对此笔担保借款表示无力偿还。遂本院于2016年12月12日裁定终结本次执行程序。原告为了追回自己的损失，于2017年3月20日向本院提起行政诉讼。

本院认为：根据《房屋登记办法》第十八条及最高人民法院《关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第十二条之规定，我国房屋登记机构对房屋登记材料的审查，实行的是合理审慎的审查制度。而且该审查是当事人提交材料到房屋登记机构临柜登记审查，而并非房屋登记机构主动去调查取证。“房屋登记机构认为申请登记房屋的有关情况需要进一步证明的，只能要求申请人补充材料”（《房屋登记办法》第十八条第二款）。判定房屋登记机构是否有过错的标准在于房屋登记机构在登记中是否尽到了应当尽到的审慎的审查义务。所谓的“合理审慎的审查”是指对申请材料进行认真慎重的审查，即在法定审查期限内，通过自身职能范围能够企及的很直观的一般方法和手段，而并非跨职能范围的非直观的深层次的特别方法和手段，发现相应申请材料的实质内容可能存在的真实性问题。如属于登记机构自身职能范围内的所有权证的真伪，权属登记信息等，应能够审查其真伪，并承担审查责任。但对于非本行业职能范围内的伪造的身份证及户口簿、土地使用证、婚姻登记证、规划许可证、公证书等房屋登记材料是没有条件进行审查的。由此产生的法律后果，不应由房屋登记机构承担。
那么结合本案的具体情况来看，涉案房屋登记申请人严莎、覃文凤及配偶周传银向房屋登记机构市房管局提交了房屋买卖双方的身份证、《房屋买卖合同》及伪造的国有土地使用证等材料。房屋登记机构市房管局根据双方当事人的申请，依照《房屋登记办法》第十一条、第十八条之规定，对房屋买卖双方就申请登记材料中涉及的有关事项询问了申请人，且买卖双方当事人严莎、覃文凤及周传银对市房管局还进行了郑重承诺：“出让人与承受人自愿达成房屋转让协议，现申请房屋所有权转移登记。申请人对申请登记材料的真实性、合法性、有效性负责，若申报不实或因提供虚假材料引起纠纷，申请人愿承担相应的法律责任”。并经双方签字划押后，房屋登记机构对该房屋办理了房屋所有权转移登记。此后，严莎又拿着该变更登记后的房屋所有权证及《房屋抵押借款合同》等相关材料与原告饶某一起到市房管局申请办理抵押权登记，在履行了以上同样的审查手续后，市房管局给予办理了房屋他项权证。从该过程可以看出，房屋登记机构市房管局已经尽到了合理审慎的审查义务。房屋登记机构对严莎、覃文凤买卖房屋的真实性不容质疑。另，严莎伪造国有土地使用证，欺骗房屋登记机构，实属罪责自负，而房屋登记机构对该国有土地使用证的真假，只能从形式上进行审查，因当时两证登记分属两个不同的行政机构管辖，彼此权属证件档案资料等无网络电子信息及书面文字信息沟通机制。在当时条件下，房屋登记机构对每一案例的土地权属登记情况逐一更深层次的实质性审查，根本无法办到。况且土地使用证仅仅只是若干房屋登记材料中非自身职能范围所能鉴别的材料之一。故，市房管局对覃文凤与严莎的房屋所有权转移登记及严莎与原告饶某的抵押权登记并无过错及违法。市房管局的登记行为并不构成《房屋登记办法》第九十二条第二款规定情形。原告饶某提出判令被告赔偿损失1020300元的诉求于法无据。
综上所述：原告饶某要求确认市房管局的职权变更承受人被告市国土局办理的松滋市房他证新江口镇字第××号他项权证的登记行为错误且违法及行政赔偿诉求，本院不予支持。原告饶某的损失应通过刑事退赔等其他合法途径救济。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十六条第（四）项、《中华人民共和国国家赔偿法》第五条第（二）项、最高人民法院《关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第十条之规定，判决如下：

驳回原告饶某要求确认被告松滋市国土资源局办理的松滋市房他证新江口镇字第××号他项权证的登记行为错误且违法及要求赔偿损失1020300元的诉讼请求。
诉讼费50元，由原告饶某负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省荆州市中级人民法院。

审判长 陈能元
审判员 吴华
人民陪审员 刘龙兆

书记员： 许冬梅