周某某与东方市综合行政执法局行政处罚一审行政判决书

原告：周某某，男，xxxx年xx月xx日出生，汉族，海南省东方市人，现住海南省东方市。
委托诉讼代理人：曾德娟，海南遂良律师事务所律师。
委托诉讼代理人：郑秀，海南遂良律师事务所律师。
被告：东方市综合行政执法局，住所地：海南省东方市友谊路。
法定代表人：张春熙，该局局长。
委托诉讼代理人：王德豪，东方市综合行政执法局法规室主任。
委托诉讼代理人：符运杰，海南鳞洲律师事务所律师。

原告周某某不服被告东方市综合行政执法局（以下简称东方市执法局）城乡规划行政处罚纠纷一案，于2018年5月7日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2018年5月9日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年6月7日公开开庭审理了本案。原告周某某的委托诉讼代理人曾德娟、郑秀，被告东方市执法局的委托诉讼代理人王德豪、符运杰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告东方市执法局于2018年4月10日对周某某作出东综执规划罚决字[2018]第0005号《行政处罚决定书》（以下简称05号处罚决定书）认定，周某某未经东方市规划部门批准，未取得建设工程规划许可证，擅自在东方市感恩北路西侧（北黎糖厂对面），兴建一幢私人住宅，建筑面积约250平方米。其行为已违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款和《海南省城乡规划条例》第三十七条第一款之规定，故依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十八条，《海南省城乡规划条例》第七十三条和《海南省查处违法建筑若干规定》第九条之规定，作出决定：责令被处罚人自本决定书送达之日起七天内自行拆除以上违法建筑物。
原告周某某诉称：第一，原告所建房屋符合城市总体规划，并未违反禁止性规定。原告是新北村村民，所建房屋的土地是新北村集体土地，是新北村的“老村址”，虽然原告没有依法报批，但原告和其他村民一样，出于居住需要在集体土地上盖房也已经“约定俗成”。涉案土地的控制性详细规划表明，原告所建房屋的土地是二类居住用地，是符合东方市整体规划要求的。第二，被告作出拆除的处罚过重，违反公平原则，滥用自由裁量权。原告所建的房屋并不影响总体规划，未违反禁止性规定，属于“尚可采取改正措施消除对规划实施的影响”的情形。原告从2014年就开始建房，从来没有见被告制止。第三，被告是“选择性执法”，有悖于公平正义，难以让原告信服。在东方市目前这种不报建就盖房的情况比较普遍，村民自建房都没有要求报建，村民建房报建也是这两年才开始的。原告的的房屋相对于那些位××区，甚至占用城市道路、公共绿地等的违法建筑，其社会危害性显然要小得多，但是这些严重违法建筑，却安然无恙。第四，被告违反法定程序。被告于2018年3月30日对原告下发了《行政处罚告知书》，但该告知书是直接贴在墙上的，没有送达给原告，原告也因此错过了法律授予的听证权利，被告这种随意留置送达的方式剥夺了原告的听证权利，该处罚决定应予以撤销。故请求：判决撤销被告于2018年4月10日作出的东综执规划罚字[2018]第0005号《行政处罚决定书》。
原告向本院提交了以下证据：05号处罚决定书，证明被告作出行政行为认定事实不清，具有选择性执法。
被告东方市执法局辩称：第一，被告对原告作出的05号处罚决定认定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律准确。原告在未依法取得土地使用权，规划许可证、施工许可证擅自在东方市城市总体规划范围内建设涉案房屋，被告依法进行查处并责令停工、依法进行调查取证、送达处罚告知、调查询问、听取陈述申辩等法定程序后，依法做出05号处罚决定书。第二，原告的诉讼请求没有事实根据和法律依据，理由也不成立。无论原告所建房屋是否符合城市总体规划，建房用地是何种性质，只要在城市、镇规划区建房均应依法报建，取得规划部门的规划许可和施工许可方能开工，未取得许可擅自建房均属违法行为；原告用于建房的土地未依法取得合法的土地权属，未持有合法的权属证明，无法办理报建手续，无法取得建设工程规划许可证和施工许可证，属于无法采取改正措施消除影响的。被告对原告作出的处罚是适当的，未违反公平原则，不存在滥用职权的行为。第三，被告依法查处原告的违法行为不存在选择性执法问题。东方市近年来已经开展农房报建工作，本案原告的建房用地属于东方市城市规划范围，受城市规划的管控和调整。被告根据八所镇政府的举报对包括原告在内的10多户违法建设行为人均已立案查处，故不存在选择性执法问题。第四，被告对原告的处罚的程序合法。2018年4月2日，被告的工作人员将05号处罚告知书送给原告，告知其享有陈述申辩和申请听证的权利，但原告拒绝签收，在此情况下工作人员邀请八所镇政府工作人员在场见证，将该告知书留置送达给原告。被告于2018年1月30日已对原告进行调查询问，并制作了询问笔录。综上所述，被告对原告作出的处罚认定事实清楚、证据充分、适用法律正确、程序合法。
被告向本院提交了以下证据：1.《东方市城市总体规划-道路交通规划图（2002-2020）》,2.《东方市城市总体规划-用地布局规划（2002-2020）》,3.琼府办函[2004]13号，4.东方市规划委关于《东方市新墩片区-北黎片区控制性详细规划》规划区范围说明,5.《东方市城市总体规划-城区道路交通规划图（2011-2030）》、《东方市城市总体规划-城区建设用地规划图（2011-2030）》,6.《东方市新墩片区-北黎片区控制性详细规划》成果公示的照片、公示文本,7.琼府办函[2013]24号,8.《东方市城市总体规划（2011-2030）》和《东方市城市总体规划（2002-2020）》成果公示的照片、公示文本,9.东方市城市总体规划在海南省人民政府网和东方市人民政府网、《海南日报》公示的打印件和复印件，以上九份证据均证明原告建设涉案的建筑位于东方市城市总体规划区域范围内,原告未经报建审批和规划许可擅自建设的房屋属于违法建筑,被告认定原告建设的房屋属于违法建筑并责令其限期拆除事实清楚、证据充分;证据10.东综执规划立字（2018）第0005号立案审批表、东方市人民政府第285期专题会议纪要，证明2018年1月29日被告对原告违法建设行为立案调查；证据11.现场检查记录及现场照片、违法建筑方位示意图，证明2018年1月29日被告对原告违法建设行为进行现场检查和拍照取证；证据12.东综执（规划）停字（2018）第0005号责令停止违法（章）行为通知书，证明2018年1月29日被告对原告作出责令（限期）改正通知书责令原告停止违法（章）行为；证据13.责令停止违法行为通知书的现场照片（1张），证明2018年1月29日被告给原告送达责令（限期）改正通知书，但原告拒绝签收；证据14.东综执（规划）询通字（2018）第0005号接受调查询问通知书、接受调查询问的照片（1张），证明2018年1月29日被告对原告作出接受调查询问通知书；证据15.询问（调查）笔录及居民身份证，证明2018年1月30日原告接受调查询问并在笔录上签名；证据16.关于对周某某私人住宅建筑工程停止供水服务的函、关于对周某某私人住宅建筑工程停止供电服务的函，证明为防止原告继续进行建设，对其进行停水停电；证据17.关于周某某未经批准涉嫌擅自建设一案终结调查报告，证明到目前为止整个案件调查情况已经完毕，调查程序合法；证据18.关于确定北黎糖厂对面17户私人住宅建筑土地用地性质的函，证明2018年3月6日被告向国土局和规划委去函要求确定和告知本案涉案违法建筑物用地性质，本案涉案违法建筑物用地性质为二类建设用地。证据19.东综执规划罚告字[2018]0005号行政处罚告知书及呈批表、东综执规划罚告字[2018]0005号行政处罚告知书送达回证及送达该告知书的现场照片（3张），证明2018年4月2日被告向原告送达[2018]0005号行政处罚告知书，但其拒绝签收。证据20.05号处罚决定书及呈批表、05号处罚决定书送达回证及送达该决定书的现场照片（2张），证明2018年4月25日被告对原告送达决定书；证据21.东综执催告字[2018]0005号催告书及呈批表、送达[2018]0005号催告书的送达回证及送达现场照片（2张），证明2018年5月9日被告对原告作出东综执催告字[2018]0005号催告书限令其履行行政处罚决定书的内容并给其送达该催告书。
经庭审质证，原告对被告提供的证据1-3的三性没有异议，对证明内容有异议;证据4-5真实性没有异议，因为没有作出时间，对合法性和证明内容有异议;证据6-9三性没有异议，证明内容有异议,上述九份证据均未说明涉案用地的权属问题，被告在土地权属不明的情况下认定原告行为违法认定事实不清；证据10-11三性没有异议，但存在土地权属不明的问题；证据12-15没有异议，但证据15中被告直接问原告是否有国土证，属于诱导性发问；证据16真实性没有异议，合法性有异议，该证据作出时尚未作出处罚决定，被告对一个尚未明确的行为是否合法或违法的情况下就予以断水断电没有法律依据；证据17三性没有异议，证明内容有异议，被告对原告的建房行为作为拆除的决定并未在该调查报告中作出充分的理由说明；证据18三性没有异议，证明内容有异议，该地是二类居住用地，原告建房居住并未违反该片区强制规划；证据19真实性没有异议，证明内容有异议，该证据不能证明原告拒绝签收；证据20三性没有异议；证据21三性没有异议。
被告对原告提供的证据三性没有异议，决定书是被告在依法调查后根据法律规定作出的。
本院对上述证据认证如下：
（一）对被告提供的证据的认证：被告提供的证据1-9真实性、合法性本院予以确认，证明涉案土地位于东方市城市总体规划区域范围内，属于二类居住用地；证据10-13的真实性、合法性本院予以确认，证明被告对原告在涉案土地上建房行为立案调查后，进行现场检查、拍照，下达停止建设通知书；证据14-15的真实性、合法性本院予以确认，证明被告针对原告的建房行为向原告进行调查询问；证据16的真实性、合法性本院予以确认，证明被告认为原告违法建房，要求供电局、自来水公司对违法建筑停电停水；证据17的真实性、合法性本院予以确认，证明被告将原告的违法建房行为呈批；证据18的真实性、合法性本院予以确认，证明被告向东方市国土局和规划委去函要求确认和告知涉案土地的用地性质；证据19的真实性、合法性本院予以确认，证明被告在作出处罚决定前告知原告处罚内容；证据20的真实性、合法性本院予以确认，证明被告作出本案的05号处罚决定；证据21的真实性、合法性本院予以确认，证明被告向原告作出催告书限令原告履行。
（二）对原告提供的证据的认证：原告提供的证据的真实性、合法性本院予以确认，证明被告对原告作出05号处罚决定。
经审理查明，涉本案建筑物位于海南省东方市××镇西侧（北黎糖厂对面），建筑面积约250平方米。涉案建筑物系原告周某某建设的，现状为建至二层封顶。2018年1月29日，东方市执法局认为周某某未依法取得规划许可证、施工许可证擅自建房，对周某某所建涉案建筑物进行立案查处，并于同日下达责令停止违法行为通知书。2018年4月10日，东方市执法局作出05号处罚决定书，责令周某某自行拆除涉案建筑物。周某某对东方市执法局作出的05号处罚决定书不服，向本院提起行政诉讼。
另查明，涉案建筑物位于东方市城市总体规划区域范围内，涉案建筑物项下土地用地规划为二类居住用地。周某某建设涉本案建筑物时未取得土地使用权证书，未依法申请报建审批和规划许可。

本院认为，本案的争议焦点是：被告东方市执法局作出的05号处罚决定书是否认定事实清楚，证据确实充分，程序是否合法，适用法律法规是否正确。
首先，关于被告东方市执法局作出的05号处罚决定书是否认定事实清楚，证据确实充分的问题。东方市执法局提供了东方市城市总体规划-用地布局规划、东方市新墩片区-北黎片区控制性详细规划、现场检查记录、周某某的询问笔录等证据，以上证据已形成完整的证据链条，证明涉案建筑物位于东方市城市总体规划区域范围内，周某某所建涉案建筑物未依法申请报建审批和规划许可。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”可见，周某某所建涉案建筑物位于东方市城市规划区域范围内，但未申请办理建设工程规划许可证，属于违法建筑。另外，从原告周某某的陈述中证实，其未依法取得涉案建筑项下土地使用权。因此，东方市执法局作出05号处罚决定书认定周某某建设涉案建筑物未取得建设工程规划许可证的事实清楚，证据确实充分。其次，关于东方市执法局作出的05号处罚决定书程序是否合法，适用法律法规是否正确的问题。东方市执法局所作处罚行为，经市政府专题会议讨论决定后，经过立案、调查取证、现场勘查、下达责令停工通知书、听取当事人的意见等程序后，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《海南省城乡规划条例》第七十三条和《海南省查处违法建筑若干规定》第九条的规定，作出05号处罚决定程序合法，处理结果并无不当。第三，关于周某某称东方市执法局作出的处罚显失公平的问题。周某某至今尚未合法取得涉案建筑物项下土地使用权，其违法行为不属于《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定“尚可采取改正措施消除对规划实施的影响”的情形，故东方市执法局责令原告拆除违法建筑物符合法律规定，处罚适当。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：

驳回原告周某某的诉讼请求。
案件受理费50元（原告已预交），由原告周某某负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数及代表人的人数提出副本，上诉于海南省第二中级人民法院。

审判长 王小娟
审判员 覃卫东
人民陪审员 陈泰华

书记员： 杨雨桑