以代理检察官制度完善检察官统一调用机制

2024-04-23 李北斗 Comments0

原创 刘哲  2022-01-08 人民法治

《中华人民共和国人民检察院组织法》（下称《人民检察院组织法》）第24条第1款规定：上级人民检察院对下级人民检察院行使下列职权，其中第4项是可以统一调用辖区的检察人员办理案件。这是本次《人民检察院组织法》新增的内容，但在实践操作中却产生了一些不同的观点，成为备受关注的焦点问题。这个问题虽然是局部性的，但其本身却涉及到深层次的制度安排，也体现了司法改革过程中所不可忽视的系统性。

组织法修改之前的统一调用模式

其实在检察院组织法修改之前，就存在上级院通过借调人员的方式进行办案的情形，其中既有侦查案件也有审查起诉的案件，审查起诉的案件自然就会涉及到出庭的问题。彼时，检察院组织法尚未规定统一调用条款，但却未引起争议，现在有了依据却引起争议，原因何在？笔者认为，主要原因在于，当时助理检察员是可以由检察长直接任命的。在司法责任制改革之前，助理检察员是享有完整的检察职权的，可以独立办理案件，可以以代理检察员的名义出庭支持公诉。因此，虽然在改革前始终有检察官的统一调用，但因为走了本院助理检察员的手续，所以一直也不存在合法性的问题。

检察人员的统一调用源于检察机关上下级领导关系。领导关系的实质是检察一体，也就是一体化的调配检察资源，如果不能统一调用，始终“分散作战”，哪里还有什么检察一体可言。从现实状况来看，辩护人由于市场化机制，其执业范围都是全国性的，很多地方案件经常云集北上广深的一线律师，客观上也造成了检察人员统一调用的实际需要。因此，检察人员统一调用是领导关系的具体体现，而检察机关上下级的领导关系是宪法的明确规定，是一种宪法定位。

但检察一体并不是绝对的，检察官还有独立行使检察职权的问题。检察官享有相对的独立性，其原因在于，根据宪法规定，最高人民检察院的检察员由全国人大常委会任免。而在其他政府部门，只有正职人员才能被人大常委会任免。地方各级人民代表大会和各级人民政府组织法以及检察院组织法均是具有宪法性的法律文件，是对宪法具体章节的细化，其对地方各级人民检察院的检察员和地方人民政府组成部门的正职任免也作出了相应的规定。那么，检察员为何可以与部长、厅长、局长一并由人大常委会任命，其原因是他们享有较大的权力吗？事实并非如此。检察员的权力显然没有副局长或者副厅长大，那么，为何人大常委会不负责任命掌握一定权力的科长、处长、副局长、副厅长，而偏偏直接去任命作为普通干部的检察员呢？这是因为，检察员、审判员，虽然是“员”，但是与科员、主任科员的“员”是截然不同的。他们虽然是普通的检察干警、法院干警，但从法律角度看，在一府两院的框架下，他们是两院的重要权力载体。作为个体，他们自己就能独立办理很多事情，而不需要依靠检察院或者法院这个整体。比如，检察官可以在法庭上发表指控意见，这在当场就会产生法律效力。此外，法官作出的判决也是会产生法律效力的，虽然有时是以合议庭的形式，有时是以独任法官的形式作出的。这是在司法责任制之前，或者说现代检察制度和审判制度引入到中国之后就隐含的制度基因。这个基因就是司法权要通过司法官个体发挥效力，因为司法官个体也就相当于局长、厅长，他们是司法权力的决定者。

虽然在多年的演变过程中，司法机关的管理越来越科层制，司法官享有的司法决定权也愈加有限，主要的作用是执行法律，但作为宪法制度的架构，却稳定地延续了现代司法制度的基因，也就是司法官拥有独立司法权的基因。在检察制度中，由于检察一体的因素，这个独立司法权就具有相对性，因此被称为检察官的相对独立性。而人大常委会对检察员的任免制度，就是要体现出检察员这个职位的重要性，他并非检察长一人就可以任命的，而是像政府部门主官一样，由人大常委会任免，其中蕴含的宪法意义和法治意义是深远的。

统一调用规定出台的制度背景

与审判员不同，与审判机关指导与被指导的关系也不同，检察机关存在一个领导与被领导关系，还要上下一体的整合，这个一体就与相对独立性形成了一定的冲突。虽然以往通过任命本院助理检察员的方式，规避掉了人大常委会任命制度，同时也在一定程度上规避掉了检察官的相对独立性，但这并非长久之计。改革前，通过助理检察员完整履行检察职务，其实是忽视了检察官职务的重要性，削弱了其相对的独立性。这种操作方式其实是一种科层制的体现，助理检察员就相当于科员可以随意调用、自行任免，但其行使的权力并非是科层化的行政权力，而是相对独立的司法权。虽然过去的方式解决了检察一体方面的问题，但却是以司法行政化的方式解决的。

而目前，司法责任制改革就是要将司法权按照司法规律进行运转，其中很重要的一点就是恢复检察官的相对独立性。没有经过人大常委会任免的检察官助理不再享有独立的检察权，而作为辅助人员出现。只有经过检察官遴选，并被人大常委会任命为检察员的检察官才能享有相对独立的检察权。

但检察官相对独立性的恢复，也意味着检察官的任免程序不再是检察长可以直接决定的，不再像过去那样，借调一名检察人员就可以任命为助理检察员，就可以履行全部检察职权。相对独立性实质上影响了检察一体的行使，从方便性程度而言的确是有所下降的。虽然检察长仍可任命检察官助理，但其所任命的助理已不具备全部检察职权，也不能独立办案，自然也就不能独立完成出庭任务了。为了让检察一体职能继续发挥，同时也是为了落实宪法中检察上下级的领导关系，《人民检察院组织法》第24条第1款第4项统一调用检察人员的规定也就应运而生了。

但是，统一调用现在的检察官，与当年统一调用助理检察员有所不同，必须要解决本地人大常委会任免本地检察员的问题，这一问题也是备受外界关注的。检察院组织法是宪法性的法律规定，是对宪法第三章第八节“人民法院和人民检察院”的延伸性规定，同时，也是由全国人民代表大会常委会审议通过的。而地方检察院检察员由地方人大常委会任免的规定，也出自同一部法律。虽然两者都具有宪法性的意义，但不是由宪法直接规定的，由宪法直接规定的只有最高人民检察院检察员的任免。从这个意义上看，检察人员统一调用和地方检察员由地方人大常委会任命的效力具有相当性。

地方检察员由地方人大常委会任命这一制度一直存在，而检察人员统一调用的制度却是新增的。这意味着，以人大作为立法机关通过修订法律的方式，调整了检察机关的组织模式。在原来只规定了检察官的相对独立性，宪法笼统规定了领导关系的基础之上，现在细化了领导关系的实质内容，其中之一就是对检察人员的统一调用。这一条也是法院组织法中没有的，具有检察特色，反映了检察机关上下关系所具有的特殊性的一面。这一条款多少都会对检察官的相对独立性产生影响，也正因此，才说检察官体现的是相对独立性，其独立性弱于法官的独立性。虽然独立性相对较弱，但由于人大常委会的任命制度，这种独立性还是有基本保障的。

现在需要研究的就是，这种相对独立性与检察一体应当如何平衡，这是司法责任制出现以来的新生事物。如果只是把检察官临时任命为助理检察员就可以出庭，那么检察官的这份独立性就是缺乏保障的，只有上命下从，而没有太多独立判断。但是司法责任制主张的，就是检察官要基于亲历性对案件进行独立判断。这种独立判断的前提就是不能过于随意的调用，这种调用要有一定的程序和依据，归根结底，也就是检察一体要为相对独立性留下必要的空间。

统一调用规定需要配套性的制度安排

上述提及的这个空间，需要必要的配套性制度安排才能留出。比如现在允许调用，那是否意味着可以调用一名基层检察官到上级法院出庭？我们知道，同样在检察院组织法中也规定了检察官逐级遴选制度，而逐级遴选是有程序和条件约束的，不能直接任命，也不能通过临时调用的方式变相任命。

过去任用本地助理检察员的方式并不存在此类问题，但是现在助理检察员不再被承认具有独立的检察职权，不能采用行政化的方式来完成调用问题，也就是不能仅仅通过行政化的方式解决司法问题了。虽然目前，调用其他地区或者上下级的检察官办理案件，不能说存在违法问题，因为这毕竟是检察院组织法最新作出的制度安排，但必须承认的是，该制度还有待完善，对于调用的程序、方式、时限还缺少必要的配套规定，也缺少与人大常委会任命制度的必要衔接。因为既然仍坚持了地方任命地方的检察员，那其他地方或者上下级而来的检察员在本地区行使权力，就理应进行某种对接。比如即便是沿用过去的调用方式，至少也要任命为本地的助理检察员，而不是仅仅使用借调函就可以，这也是对现有规则体系的尊重，从一定程度上来看也算是一种对接。

此外，现在行使检察职权的是检察官，而检察官是由人大常委会任免的，并非是检察长直接任免的，从这个意义上更有衔接的必要。当然这是将制度进一步细化的问题，不能说现在调用就是错误的，但如若加以完善则会更加顺畅。比如在调用的时候，要考虑调用的时限，几个月是临时性的，也有借调三五年的，但时间太长就与正式任职相差无几了，所以要走的程序也应不同。另外，还有调用的方向性问题，比如上级院的员额调用到下级院肯定是符合入额条件的，但是如果下级院的员额调用到上级院，或者到省检或高检院，那就可能根本不符合入额条件。如果不符合入额条件，也就意味着不可能被任命为检察官的人却行使了检察官的权力，这就违背了基本的遴选原则。上级院入额之所以条件要求更高，是因为办理的案件更为复杂重大，有更高的能力需求，这些是需要以必要资历为条件的，不能任意降低标准，在正式入额中降低标准也是不可能的。但如果通过调用的方式，实际上就降低了上级院的入额标准，虽然也是一种调用，但却在实质上降低了基本的入额门槛，不利于保障检察官的履职质量。

代理检察官制度的基本设想

考虑到目前统一调用的规定过于笼统，随意操作可能有损检察官的相对独立性和检察制度的有序运行，有必要作出配套性制度安排，并与人大常委会的任免机制相协调和衔接。

笔者建议，可参考过去代理检察员的制度，形成一套代理检察官制度作为统一系统的程序性安排。建议在检察院组织法再次修改时，将代理检察官制度纳入其中。所谓代理检察员指的就是在还不够资格的条件下，先行从事检察员工作的人员。这里需要避免的是，由于随意和泛化，最终让代理失去了实际意义。事实上，代理的本意是有其内涵的，就是临时性，这也是统一调用制度最本质的含义。

如果是正式调入，那就要走遴选手续，经过人大常委会任免，这都需要必要的条件，但主要的问题是周期较长，而且有时调用的检察官临时处理完一些案件就走，也没有必要过于正式，这主要是为了避免制度反复修改以及增加成本等问题。因此，可以将这种临时调用的检察官设定为本地的代理检察官，本地的代理检察官可以由检察长任命，而代理一定是有期限的，不是无限期代理，也不能是长期代理，同时要向人大常委会进行报备。报备的内容包括履行的职责、代理的期限等。所谓报备，就是告知人大常委会由外来检察官来本地区履职，从而与本地区检察员由本地区人大常委会任免机制相协调。但是报备的应该属于短期工作，代理一般不应超过一年，一年的时间是否合适可以探讨，总之不能是无限期，最长不宜超过两年。如果超过一年的，应该履行任命手续，进行正式任免。不过笔者认为，可以在遴选员额的程序上进行适当简化，符合本地入额条件的可以直接报请人大常委会任免，而无需进行遴选。但无论调用时限长短，在本级检察机关履行检察官职权的，应当符合本级检察官的入额条件，体现对本地入额条件的尊重，这也是对检察官相对独立性的尊重，因为即使是调用检察官也不应降低本地检察官队伍的基本水准。当然，必须承认有一些不符合入额条件的年轻助理比部分员额检察官的能力还要强，或者是下级院的有些年轻员额检察官也比上级院的员额检察官能力更强，这些人不能在上级院入额未免可惜，但这是入额条件设置的问题，不是任免方式的问题，要解决的是入额条件问题，而不是通过调用的方式绕开入额条件，变相实现未入额即履职，总之，不能总是绕开制度解决问题。

司法改革已经步入深水区，每一步要解决的问题都是“难啃的硬骨头”，但正是因为如此，解决之后的收益也更大。调用问题看起来是检察一体的问题，其本质却是行政化还是司法化的问题，行政化更加在意结果，而司法化却注重程序和过程。而且调用问题也并非单一的问题，具有很强的系统性，这种系统性必须依赖制度细节的完善，方能顺利走通司法改革的“最后一公里”。

（作者系北京市人民检察院三级高级检察官）

来源：《人民法治》杂志

原标题：《以代理检察官制度完善检察官统一调用机制》